III OSK 34/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 112/17 w sprawie ze skargi P. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 112/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: P. F. do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Wydziale Rozliczeń Podatków Krajowych Izby Celnej w Krakowie. Pismem z 27 kwietnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie złożył skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie ze wskazaniem, że warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Skarżący otrzymał propozycję 16 maja 2017 r., a 19 maja 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu. Pismem z 17 maja 2017 r., a następnie z 29 maja 2017 r. skarżący wezwał organ do przedstawienia mu propozycji służby. Następnie pismem z 24 lipca 2017 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe pismem z 11 sierpnia 2017 r. Ministerstwo Finansów poinformowało, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy, wobec czego brak jest podstaw do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie spraw. W tej sytuacji skarżący pismem z 13 września 2017 r. wniósł, na podstawie art. 52 § 1 oraz art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, zwanej dalej: "przepisy wprowadzające"). Skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego ku temu terminu (tj. 31 maja 2017 r.). Wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie organu i o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu po stronie organu nie istniał obowiązek zaproponowania skarżącemu dalszego pełnienia służby. Nietrafnie przy tym skarżący podniósł, że propozycja zawarta w piśmie Dyrektora stanowi decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby. Ustawodawca pozostawił autonomiczne prawo kierownikom jednostek do wyboru rodzaju propozycji dalszego wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 890/17 przyjął, że pisemna propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana w piśmie z 27 kwietnia 2017 r. stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W postępowaniu, które kończy się jej wydaniem, stosuje się więc przepisy postępowania administracyjnego. Tym samym zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym Sąd ten stwierdził, że jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi na bezczynność. Zdaniem tego Sądu istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia czy po stronie organu istniał obowiązek przedłożenia skarżącemu do 31 maja 2017 r. propozycji służby. Organ przedłożył skarżącemu pisemną propozycję zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 165 ust. 1 przepisów wprowadzających, wskazując, że przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 ustawy nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Wskazał, że w przepisach wprowadzających ustawę o KAS wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej do zaproponowana tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). Wskazał, że sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy, co wynika nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, ale z szeregu innych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 tej ustawy pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 tej ustawy wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 ustawy stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za 2017 r.). Analogicznie art. 175 ust. 2 tej ustawy wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. O stanie bezczynności organu w załatwieniu sprawy można mówić zatem wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Skoro w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącemu jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie pozostaje bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącemu propozycji służby. Sąd ten powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. w ONSA i WSA 2009/4/63, w której wskazano, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Taka sytuacja zdaniem Sądu pierwszej instancji zachodzi w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przed adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i zmianę wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 165 ust. 3 i ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinął powyższe zarzuty, przytaczając twierdzenia i argumenty przedstawione w dotychczasowych pismach złożonych w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające"), zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a. Skarżącemu zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez niego zaakceptowane. Zauważyć przy tym należy, że brzmienie przepisów wprowadzających nie pozwala na przyjęcie za uzasadnione stanowiska strony, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości ma obowiązek przedstawienia nowych warunków zatrudnienia dotychczasowym pracownikom, podczas gdy dotychczasowym funkcjonariuszom mogą oni przedłożyć wyłącznie propozycję nowych warunków pełnienia służby. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem odrębnych regulacji dotyczących przedstawiania nowych warunków zatrudnienia i pełnienia służby dotychczasowym pracownikom i dotychczasowym funkcjonariuszom. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może uzasadniać zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w stosunku do P. F. zastosował jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających w zakresie stosunku służby, tj. złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co skutkowało, w związku z przyjęciem owej propozycji, przekształcenie z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w przedmiocie złożenia skarżącemu pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18; z 25 października 2019 r., sygn. akt I OSK 945/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1149/18; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że brak jest ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zaszła zaś żadna z okoliczności, o których mowa w ww. przepisach.