III OSK 359/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1396/23 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr DKO-WOK.401.448.2022.ng (DKO.401.1658.2022) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J.Z. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 roku, którym oddalono skargę wniesioną przez w/w na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr DKC-WOK.401.448.2022.ng (DK0.401.1658.2022) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 6 kwietnia 2023 r., nr DKO- WOK.401.448.2022.ng po rozpatrzeniu odwołania J.Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] J.Z., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 listopada 2022 r. znak: MM-IN.7062.29.2021 .GJ: 1. wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł za przetwarzanie odpadów w roku 2019 w W. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...] i [...] obręb W., gmina W., bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, co zostało stwierdzone w dniu 19 kwietnia 2021 r. i udokumentowane protokołem nr MM 165/2020; 2. umarzającą postępowanie w zakresie wymierzenia J.Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] J.Z., administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów w roku 2018 w W. na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...] i [...] obręb W., gmina W., bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, co zostało stwierdzone w dniu 19 kwietnia 2021 r. i udokumentowane protokołem nr MM 165/2020. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Mazowiecki WIOŚ w okresie od dnia 7 października 2020 r. do dnia 19 kwietnia 2021 r. przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez Stronę zlokalizowanej w miejscowości W. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] oraz na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], gmina W., bez nadanego nr porządkowego. Kontrola została przeprowadzona w związku z licznymi interwencjami dotyczącymi uciążliwości odorowej powodowanej przez prowadzoną przez stronę działalność. Ponadto w dniu 11 września 2020 r. do Mazowieckiego WIOŚ wpłynął wniosek Marszałka Województwa Mazowieckiego o przeprowadzenie kontroli w związku z postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącej. w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów na ww. działkach. W toku kontroli ustalono, że na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w W. Strona prowadzi działalność polegającą na wytwarzaniu, zbieraniu i przetwarzaniu odpadów komunalnych oraz eksploatuje instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Na ww. terenie znajduje się również zaplecze administracyjno-biurowe. Natomiast na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w W. bez nadanego nr porządkowego prowadzone jest zbieranie odpadów, a także znajduje się tam baza magazynowo - transportowa. Na terenie prowadzonej działalności stwierdzono zespół maszyn i urządzeń stacjonarnych składających się z: – instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów o wydajności łącznej 360 000 Mg/rok; – instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów o wydajności łącznej 140 700 Mg/rok; – - instalacji do kompostowania odpadów zielonych w tunelach foliowych - 26 700 Mg/rok; – instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych - 20 000 Mg/rok; – instancji do przetwarzania odpadów budowlanych i gruzu - 22 400 Mg/rok. W trakcie kontroli ustalono, że Strona w kontrolowanym okresie posiadała m.in. decyzję Starosty O. z dnia 8 września 2015 r., znak: S.OŚ.I.6220.2.4.2015.SD, udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów w procesie R12 na terenie zakładu zlokalizowanego w miejscowości W. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], zmienioną decyzją Starosty O. z dnia 9 marca 2016 r., znak: S.OŚ.I.6220.2.6.2015.SD oraz sprostowaną postanowieniem z dnia 30 września 2015 r., znak: S.OŚ.I.6220.2.5.2015.SD. Na wniosek Starosty O. decyzją z dnia 24 maja 2019 r., znak: KOA/3506/OŚ/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zwane dalej "SKO", stwierdziło nieważność ww. pozwolenia jako wydanego z naruszeniem przepisów właściwości organu. Strona na powyższą decyzję SKO złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwanego dalej "WSA". WSA postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r. wstrzymał wykonanie ww. decyzji SKO. Strona w ustawowym terminie złożyła wniosek o dostosowanie decyzji Starosty O. z dnia 8 września 2015 . znak: S.OŚ.I .6220.2.4.2015.SD, na podstawie art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. W kontrolowanym okresie ww. decyzja obowiązywała w części dotyczącej prowadzenia zbierania odpadów, przetwarzania odpadów w procesie R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 w tym przygotowanie do ponownego użycia, recykling nieorganicznych materiałów budowlanych, odzysk materiałów nieorganicznych polegający na pracach ziemnych i usuwanie substancji powodujących ryzyko z wydobytych mas gleby i ziemi prowadzące do ich odzysku) w instalacji do wytwarzania paliwa alternatywnego, przetwarzania odpadów wielkogabarytowych i przetwarzania odpadów budowlanych oraz wytwarzania odpadów w związku z prowadzonym przetwarzaniem. W związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całość (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) instalacje mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, tj. instalacje do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia wymagały uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla takiego rodzaju instalacji powstał z dniem 1 lipca 2015 r., bowiem w myśl art. 193 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.), zwanej dalej "poś", pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4, tj. pozwolenia na wytwarzanie odpadów, wygasają w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, chyba że prowadzący instalację uzyskał pozwolenie zintegrowane przed tym terminem. W związku z powyższym z chwilą, gdy pozwolenie zintegrowane stało się wymagane, tj. od 1 lipca 2015 r., z mocy prawa wygasły pozwolenia emisyjne sektorowe wydane w stosunku do danej instalacji. Tym samym decyzja Starosty O. z dnia 8 września 2015 r., znak: S.OŚ.I.6220.2.4.2015.SD, wygasła z dniem 1 lipca 2015 r. w części dotyczącej prowadzenia wytwarzania odpadów, w związku z przetwarzaniem odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Strona w dniu 12 września 2014 r. złożyła do Marszałka Województwa Mazowieckiego wniosek o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwienia odpadów o zdolności ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej w miejscowości W., gm. W. Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją Nr 181/16/PZ.Z z dnia 16 grudnia 2016 r., znak: PZ-L7222.59.2016.WŚ, udzielił Stronie pozwolenia zintegrowanego w ww. zakresie, a następnie postanowieniem z dnia 10 marca 2017 r., znak: PZ-L7222.59.2016.WŚ, nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Ww. pozwolenie zostało uchylone decyzją Ministra Środowiska z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: DZŚ-III.285.3.2017.MŚ, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r., znak: DZŚ-111.285.10.2017.MS, Minister Środowiska uchylił ww. postanowienie Marszałka nadające decyzji z dnia 16 grudnia 2016 r. rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku sprzeciwu odwołującej, WSA wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1422/17 uchylił ww. decyzję Ministra Środowiska. Minister Środowiska decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r., znak: DZŚ- III.281.71.2018.MT ponownie uchylił decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 181/16/PZ.Z i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ww. organowi. Następnie WSA wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2018 r., na skutek skargi wniesionej przez Stronę, uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia 12 czerwca 2018 r. Minister Środowiska decyzją z dnia 1 października 2018 r., znak: DZŚ-II 1.281.126.2018.MT ponownie uchylił decyzję Marszałka nr 181/16/PZ.Z i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją nr 80/22/PZ.Z z dnia 15 lipca 2022 r" znak: PZ-OP-11.7222.56.2019.MR, odmówił Stronie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie przedmiotowej instalacji. Od powyższej decyzji Strona odwołała się do Ministra Klimatu i Środowiska, który decyzją z dnia 1 września 2022 r., znak: DIŚ- 111.415.41.2022.AT. 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została przez Odwołującą zaskarżona do WSA, który postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/22 wstrzymał wykonanie ww. decyzji Ministra Klimatu i Środowiska. W związku z powyższym, do dnia zakończenia przedmiotowej kontroli Strona nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Mazowiecki WIOŚ decyzją z dnia 28 października 2016 r. wstrzymał użytkowanie eksploatowanej przez Stronę instalacji na podstawie art. 365 ust. 2 pkt 3 poś. Następnie w wyniku postępowania odwoławczego GIOŚ decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. uchylił ww. decyzję Mazowieckiego WIOŚ w części dotyczącej terminu wstrzymania użytkowania instalacji wyznaczając nowy termin na dwa miesiące od dnia doręczenia decyzji. Strona zaskarżyła decyzję GIOŚ do WSA, który postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1029/17 wstrzymał wykonanie ww. decyzji. W dalszym procesie GIOŚ wniósł zażalenie na postanowienie WSA, a Naczelny Sąd Administracyjny, zwany dalej "NSA", postanowieniem z dnia 17 października 2017 r. oddalił zażalenie. Następnie WSA wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1029/17 uchylił ww. decyzję GIOŚ oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. GIOŚ decyzją z dnia 5 października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego WIOŚ z dnia 28 października 2016 r. Strona na ww. decyzję GIOŚ złożyła skargę do WSA, który postanowieniem z dnia 17 grudnia 2018 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji. W toku postępowania odwoławczego organ lI instancji ustalił, iż WSA wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3288/18 uchylił decyzję GIOŚ z dnia 5 października 2018 r. Od ww. wyroku GIOŚ złożył skargę kasacyjną. Następnie NSA wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1306/21 uchylił ww. wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy WSA wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2407/22 oddalił skargę Strony. Na dzień wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji ww. wyrok WSA nie był prawomocny. W trakcie kontroli stwierdzono, iż Strona w latach 2018-2019 prowadziła ewidencję ilościowo-jakościową odpadów z zastosowaniem kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. Na podstawie przedstawionych danych ustalono, że w 2018 r. w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów Strona przetworzyła następujące rodzaje i ilości odpadów: a) część mechaniczna: odpady o kodzie 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe - 46 243,836 Mg; odpady o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne - 237 385,300 Mg; b) część biologiczna: - odpady o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w191211 -112 144,992 Mg. Natomiast w 2019 r. w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów Strona przetworzyła następujące rodzaje i ilości odpadów: -a) część mechaniczna: - odpady o kodzie 15 01 01 - opakowania z papieru i tektury - 7 199,02 Mg; odpady o kodzie 15 01 06-29 498,72 Mg; odpady o kodzie 20 03 01-323 237,714 Mg; -b) część biologiczna: -odpady o kodzie 19 12 12-113 999,003 Mg; W związku z faktem, iż w okresie objętym kontrolą Strona nie posiadała uregulowanego stanu formalnoprawnego dla instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, Mazowiecki WIOŚ stwierdził, iż w latach 2018-2019 przetwarzała ona odpady o kodach 19 12 12 oraz 20 03 01 w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr MM 165/2020, zwanym dalej "protokołem kontroli’", podpisanym jedynie przez kontrolującego w dniu 19 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 14 maja 2021 r. Strona przedstawiła swoje stanowisko do protokołu kontroli. Odnosząc się do kwestii uzyskania pozwolenia zintegrowanego Strona wskazała, że już 12 września 2014 r. złożyła wniosek o wydanie takiego pozwolenia do Marszałka Województwa Mazowieckiego. Zaznaczyła ona, że brak uzyskania wymaganego pozwolenia wynika z przewlekłych działań organów prowadzących w tym przedmiocie postępowania, tj. Marszałka Województwa Mazowieckiego oraz Ministra Środowiska. Strona zaznaczyła, że nie może ona ponosić konsekwencji "walki politycznej"' pomiędzy ww. organami, w wyniku której jej wniosek o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego nie może być rozpatrzony w racjonalnym czasie. Odwołująca wskazała, że w kwestii decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w protokole kontroli pominięty został wyrok WSA z dnia 12 lutego 2019 r., który uchylił decyzję organu I instancji oraz organu II instancji. W dniu 17 czerwca 2021 r. Mazowiecki WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne, którym zarządził m.in. zaprzestać przetwarzania odpadów w instalacji mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych powyżej 75 Mg/dobę bez uregulowanej strony formalnoprawnej. Powyższe zarządzenie zostało zaskarżone przez Odwołującą do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/21 oddalił skargę. Następnie Strona wniosła skargę kasacyjną z dnia 22 lutego 2022 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji ww. wyrok nie był prawomocny. Mazowiecki WIOŚ pismem z dnia 7 lipca 2021 r., znak: MM-IN.7024.191.2020.GJ, odniósł się do zastrzeżeń Strony wniesionych do protokołu kontroli wskazując, że uwagi te nie mają wpływu na ustalenia kontroli zawarte w ww. protokole. Biorąc pod uwagę naruszenia stwierdzone podczas kontroli, pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r., Mazowiecki WIOŚ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przewarzanie odpadów w 2018 r. i 2019 r. bez wymaganego zezwolenia. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "Mazowieckim WIOŚ", decyzją z 3 listopada 2022 r. wydaną na podstawie przepisów art. 194 ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach"', w pkt 1 wymierzył J.Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] J.Z., administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia w 2019 roku, a pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne w zakresie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia w 2018 roku. Strona pismem z 6 grudnia 2022 r. odwołała się od ww. decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także na podstawie art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", o przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w treści odwołania. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 roku Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził w pierwszej kolejności, że możliwy najniższy wymiar administracyjnej kary pieniężnej określonej zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania naruszenia wynosił 10 000 zł, natomiast w czasie orzekania przez organ I instancji, jak również organ odwoławczy, najniższy wymiar kary za naruszenie wskazane w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach został obniżony do 1 000 zł. Karę tę wymierza się według wytycznych wskazanych w art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach. Zważywszy na treść art. 189c kpa organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 września 2021 r. z uwagi na niższy możliwy wymiar kary za naruszenie wskazane w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. W ocenie GIOŚ materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy bezspornie potwierdza, że Strona w miejscu prowadzenia działalności na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w W. prowadziła w 2019 r. przetwarzanie odpadów w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach (w przedmiotowej sprawie jest to pozwolenie zintegrowane). Naruszenie to zostało stwierdzone podczas kontroli Mazowieckiego WIOŚ i udokumentowane m.in. w protokole kontroli. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony dotyczącym naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowi dostateczną podstawę do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia i bezsprzecznie wskazuje, iż odwołująca przetwarzała odpady o kodach 19 12 12 i 20 03 01 bez wymaganego zezwolenia zarówno w 2018 jak i 2019 roku. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach "prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia". Jak wykazały ustalenia kontroli strona w 2019 r. prowadziła przetwarzanie odpadów o kodach 20 03 01 oraz 19 12 12 w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, w związku z czym obowiązana była przed rozpoczęciem takiej działalności do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, w myśl art. 201 poś. Jak ustalono w toku postępowania odwołująca posiadała pozwolenie zintegrowane uprawniające do prowadzenia gospodarowania ww. odpadami jedynie w okresie od 10 marca do 11 kwietnia 2017 r. Natomiast w trakcie kontroli przeprowadzonej od 7 października 2020 r. do 19 kwietnia 2021 r., jak również do dnia wydania niniejszej decyzji strona nie posiadała takiego pozwolenia. Mając na uwadze charakter prowadzonej przez odwołującą instalacji determinującej obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego obejmującego przetwarzanie odpadów, organ uznał, że pozwolenie zintegrowane stosownie do art. 45 ust. 9 w zw. z art. 45 ust. 6 i ust. 8 ustawy o odpadach stanowiłoby jednocześnie zezwolenie na przetwarzanie odpadów. W związku z powyższym strona nie przestrzegając obowiązków wynikających z ww. przepisów prawa naraziła się na sankcję określoną w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Mając na uwadze treść art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach organ przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wziął w następujący sposób pod uwagę przesłanki określone w ww. przepisach, tj.: 1) rodzaj naruszenia - strona w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w miejscu prowadzenia działalności na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w W. prowadziła przetwarzanie odpadów o kodach 19 12 12 i 20 03 01 bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego; 2) okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności - zgodnie z ustaleniami kontroli naruszenie trwało w 2018 r., który to okres naruszenia uznano za długi. 3) ilość i właściwości odpadów - strona w 2019 r. przetworzyła bez zezwolenia w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w części mechanicznej w procesie R12 łącznie 323 237,714 Mg odpadów o kodzie 20 03 01. Przy określaniu ilości przetworzonych odpadów organ II instancji zdecydował się nie uwzględniać ilości przetworzonych odpadów o kodzie 19 12 12, przyjmując, iż nie ma pewności, czy odpad ten został dowieziony na instalację biologiczną z zewnątrz czy powstał on z przetwarzania ww. odpadów. Dla zobrazowania skali naruszenia organ wskazał, iż do przechowywania odpadów o kodzie 20 03 01 w ilości 323 237,714 Mg potrzebnych byłoby ok. 21 550 kontenerów o pojemności 21 m3, przy założeniu, że ładowność kontenera wynosi ok. 15 Mg. Zatem ilość przetworzonych odpadów uznano za dużą/znaczną. Przedmiotowe odpady kwalifikują się do odpadów innych niż niebezpieczne, jednak zaliczane są do odpadów palnych. Organ podkreślił, że odpady o kodzie 20 03 01, czyli niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, ze względu na specyfikę tego typu odpadów składają się w dużej mierze z tworzyw sztucznych, papieru i tektury oraz tekstyliów. 4) wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutki naruszeń i wielkość zagrożenia - prowadzona przez stronę działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów stanowiła źródło uciążliwości zapachowej dla okolicznych mieszkańców, co było również przedmiotem licznych zgłoszeń mieszkańców (jak wskazano w protokole kontroli w okresie od sierpnia do dnia 31 grudnia 2019 r. do Mazowieckiego WIOŚ wpłynęło 25 zgłoszeń, od dnia 1 stycznia do dnia 6 października - 97 zgłoszeń, natomiast w trakcie kontroli - 79 zgłoszeń). W toku kontroli Mazowiecki WIOŚ przeprowadził 12 wizji w terenie poza zakładem, podczas których 4 razy odnotowano silnie odczuwalny zapach odpadów komunalnych pochodzący z działalności prowadzonej przez Odwołującą, a w pozostałych przypadkach był to zapach wyczuwalny (tylko podczas 1 wizji nie stwierdzono wyczuwalnego zapachu odpadów). Odpady poddane przez stronę przetworzeniu zaliczane są do odpadów palnych, dlatego ich magazynowanie w ramach przetwarzania w nieodpowiednich warunkach może zwiększać ryzyko pożarowe, w tym występowania samozapłonów, a tym samym stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, szczególnie biorąc pod uwagę znaczną ilość przetwarzanych odpadów. 5) okoliczności naruszenia przepisów ustawy - na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] zlokalizowanych w W. Odwołująca prowadzi działalność, w ramach której eksploatuje instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów i przetwarza m.in. odpady o kodach 19 12 12 oraz 20 03 01. Na prowadzenie tej instalacji strona nie posiada wymaganego prawem pozwolenia zintegrowanego obejmującego przetwarzanie odpadów o ww. kodach. Nadto podkreślono, że Mazowiecki WIOŚ decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r., znak: 1N.7062.20.2018.AW.MP, wymierzył Stronie administracyjną karę pieniężną za przetwarzanie w 2016 r. oraz w 2017 r. - od stycznia do października (za wyjątkiem okresu od 10 marca 2017 r. do 11 kwietnia 2017 r.) odpadów o kodzie 19 12 12, 20 02 01 oraz 20 03 01 (została ona utrzymana w mocy przez GIOŚ decyzją z 2 marca 2021 r., znak: Dl-420/747/2020/aa, która następnie została przez Stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/21 oddalił skargę (na dzień wydania niniejszej decyzji wyrok jest nieprawomocny). Powyższe wskazuje na to, że odwołująca mając świadomość obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego oraz konsekwencji prowadzenia działalności bez uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie przetwarzania odpadów, nadal przetwarzała odpady o ww. kodach bez wymaganego zezwolenia. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy za stwierdzone naruszenie ustalił wymiar kary w wysokości 1 000 000 zł, którą uznał za adekwatną do skali przedmiotowego naruszenia, uzasadnioną ww. okolicznościami sprawy i zapewniającą właściwy skutek sankcyjny. Odnosząc się do podniesionej przez odwołującą kwestii dotyczącej braku możliwości powodowania uciążliwości zapachowej w związku z prowadzoną działalnością oraz przedłożonej "Analizy oddziaływania na zapachową jakość powietrza zakładu [...] (instalacja 1 i instalacja 2)" organ odwoławczy wskazał, że dowodem na istnienie przedmiotowych uciążliwości są liczne interwencje okolicznych mieszkańców. Jednocześnie występowanie uciążliwości potwierdził także organ I instancji podczas wizji terenu m.in. w dniach 22 listopada 2020 r., 28 grudnia 2020 r. i 25 lutego 2021 r. Stosownie do treści przedłożonego przez Stronę ww. dokumentu, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli Mazowieckiego WIOŚ nr 217/2021, w którym przedstawiono oddziaływanie prowadzonej przez Stronę instalacji zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w W. organ wskazał, że z dokumentu wynika, iż przeprowadzona analiza nie dowodzi jednoznacznie oddziaływania na zapachową jakość powietrza ponad przeciętną miarę, niemniej jednak wskazano w nim, że skargi okolicznych mieszkańców potwierdzają, że taka uciążliwość okresowo występuje. W związku z powyższym zdaniem organu nie ma racji odwołująca twierdząc, iż wyniki przeprowadzonych badań olfaktometrycznych wprost stwierdzają, że działalność przez nią prowadzona nie jest źródłem uciążliwości odorowych. Tym samym w ocenie GIOŚ organ I instancji nie naruszył art. 81a kpa oraz art. 10 prawa przedsiębiorców, bowiem w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które miałyby być rozstrzygane na korzyść strony. Organ odwoławczy wskazał również przesłanki uzasadniające odmowę zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f kpa, w szczególności, że ustalony stan faktyczny przemawia przeciwko uznaniu stwierdzonego naruszenia jako znikome (ilość przetworzonych odpadów, świadomość strony o braku posiadania wymaganego zezwolenia zintegrowanego, jak również brak podstaw do przyjęcia, że strona zaprzestała naruszenia praw). Nie zostały także spełnione przesłanki dotyczące zastosowania art. 198f § 2 kpa (strona nie została ukarana w innym postępowaniu za przetwarzanie odpadów w 2018 roku bez wymaganego zezwolenia). Organ uznał także, że w niniejszej sprawie nie jest zasadne fakultatywne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie pozwoliłoby to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Celem bezpośrednim sankcji określonej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach jest zapewnienie, że będą przestrzegane przepisy ww. ustawy w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami, tj. działalność gospodarcza będzie prowadzona w oparciu o uzyskaną decyzję właściwego organu. Celem pośrednim normy prawnej jest dążenie do zapewnienia jak najlepszej jakości środowiska poprzez określenie w decyzji warunków prowadzonej działalności. Realizacji tych celów służy między innymi wymierzenie w niniejszej sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy uznał także za bezzasadny zarzut naruszenia art. 197 ustawy o odpadach. W myśl tego przepisu "wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza naruszenie w szczególności na podstawie: kontroli, w tym dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków". Naruszenie popełnione przez stronę stwierdzone zostało w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Mazowieckiego WIOŚ od 7 października 2020 r. do 19 kwietnia 2021 r., w szczególności na podstawie prowadzonej przez odwołującą ewidencji odpadów. Na tej podstawie zostały ustalone kody odpadów poddane przetworzeniu oraz ich ilość. W ocenie GIOŚ ustalenie właściwości odpadów o kodzie 19 12 12 oraz 20 03 01 nie wymaga przeprowadzania dodatkowych badań laboratoryjnych, bowiem sama ich klasyfikacja poprzez nadanie im odpowiednich kodów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10) pozwala na ustalenie ich właściwości i składu. Ponadto ww. odpady zostały wyszczególnione w art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach, co pozwala zaliczyć je do odpadów palnych. W dalszej części uzasadnienia organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło również do pominięcia ogólnych zasad wynikających z ustawy z dnia 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców, w tym określonej w art. 12 zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W toku postępowania organ I instancji nie stwierdził również wątpliwości co do treści normy prawnej, które zgodnie z art. 11 ww. ustawy miałyby być rozstrzygnięte na korzyść przedsiębiorcy. Odnosząc się do argumentacji strony, iż organ I instancji bezpodstawnie uznał, że mimo ubiegania się przez nią o pozwolenie zintegrowane od 2014 r., możliwe jest wymierzenie jej administracyjnej kary pieniężnej, organ wskazał, że długość prowadzonego postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Strona obowiązana była z mocy prawa do jego posiadania, zatem prowadzenie procesów przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 oraz 19 12 12 w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w W. mogło odbywać się tylko w oparciu o przedmiotowe pozwolenie. W kwestii decyzji Mazowieckiego WIOŚ z 30 stycznia 2017 r., znak: RA-IN.7060.2.2015.UK.WP umarzającej postępowanie prowadzone w trybie art. 365 ust. 1 poś w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów eksploatowanej przez Stronę bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższe postępowanie zostało umorzone w uwagi na rozbudowę i modernizację przedmiotowej instalacji w porównaniu do stanu istniejącego w 2015 r., który był podstawą do wszczęcia tego postępowania. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie istnieje instalacja, wobec której wszczęto i prowadzono postępowanie. Zatem nie można zgodzić się z argumentacją odwołującej, iż brak pozwolenia zintegrowanego nie był powodem wyłączenia ww. instalacji z użytkowania, bowiem jak wyjaśniono powodem umorzenia ww. postępowania była przebudowa instalacji, której ono dotyczyło. W odniesieniu do pkt 2 zaskarżonej decyzji, GIOŚ podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie braku możliwości wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów w 2018 r. bez wymaganego zezwolenia. Jak wskazał Mazowiecki WIOŚ zgodnie z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.) zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Mając na uwadze powyższe, organ I instancji nie miał możliwości wymierzenia kary za 2018 r., bowiem termin na jej wydanie i doręczenie minął z końcem 2021 r. J.Z. wniosła na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 194 ust, 4 ustawy o odpadach, poprzez uznanie przez organ, iż jego zastosowanie było właściwe mimo, iż brak było podstaw do jego stosowania, jak też w zakresie wysokości wymierzonej kary; 2) art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach poprzez uznanie przez organ, że organ I instancji zastosował je właściwie, a jednocześnie uznaniu, że organ I instancji nie miał obowiązku zastosowania art. 197 pkt. 1 i 2 ustawy o odpadach; 3) art. 77 ust. 1 kpa poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji; 4) art. 81 a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji; 5) art. 10, 11 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 162, dalej UPP) poprzez uznanie przez organ, iż nie mają one zastosowania w sprawie niniejszej; 6) art. 15 kpa poprzez takie przeprowadzenie postępowania odwoławczego, które nie spełnia wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości lub części zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 listopada 2022 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga dotyczy decyzji w części wymierzającej karę. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje mająca przemawiać za jej uwzględnieniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 roku oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku Sąd na wstępie stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 t.j.), w szczególności art. 194 ust. 4, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, przytaczając jednocześnie ich treść. Stwierdził, że według art. 194 ust. 4 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 23 września 2021 r. jak prawidłowo uznał organ odwoławczy, ze względu na niższy dolny próg możliwej do wymierzenia kary, a także dyrektywy wymiaru kary, jest przepisem względniejszym od obowiązującego w czasie popełnienia naruszenia. Uznał, że dokonane przez organ ustalenia są prawidłowe. Skarżąca nie kwestionuje stwierdzonych okoliczności zarówno co do faktu przetwarzania odpadów w eksploatowanej instalacji, jak też co do ich ilości ustalonej w oparciu o przedstawioną przez skarżącą w toku kontroli dokumentację. Prawidłowo ustalono, że w kontrolowanym okresie, jak też w dacie wydawania decyzji skarżąca nie posiadała zezwolenia zintegrowanego. Ustalone okoliczności były wystarczające do stwierdzenia naruszenia przez skarżącą obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność skarżącej za stwierdzone naruszenie dotyczące przetwarzania odpadów w 2019 r., zainicjowane przez skarżącą w 2014 r. postępowanie o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca obowiązana była z mocy prawa do posiadania pozwolenia zintegrowanego od 1 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 193 ust. 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4, oraz pozwolenia wodnoprawne na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wygasają w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, chyba że prowadzący instalację uzyskał pozwolenie zintegrowane przed terminem. Prowadzenie procesów przetwarzania odpadów w instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów po tej dacie mogło odbywać się tylko w oparciu o pozwolenie zintegrowane. Dotychczasowe pozwolenie emisyjne sektorowe z tą datą wygasło z mocy prawa, choć organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z tą datą wygasła decyzja wydana dopiero 8 września 2015 r. Skarżąca miała świadomość konieczności posiadania pozwolenia zintegrowanego, a mimo to prowadziła w/w działalność przed jego uzyskaniem. Dalej stwierdził, że administracyjna kara pieniężna nie jest karą w rozumieniu prawa karnego. Nie jest więc formą odpowiedzialności karnej w znaczeniu wynikającym z art. 42 Konstytucji. Kara administracyjna nakładana jest na podmiot, który dopuszcza się naruszenia prawa, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny, a więc niezwiązany z zawinieniem. Podkreślił, że stosownie do treści art. 197 pkt 1 ustawy o odpadach wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza naruszenie w szczególności na podstawie kontroli, w tym dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków. Oznacza to, że przeprowadzona kontrola może stanowić podstawę stwierdzenia naruszenia, bez konieczności dokonywania w jej trakcie pomiarów. W przedmiotowej sprawie dla stwierdzenia naruszenia prawa tj. prowadzenia przetwarzania odpadów bez zezwolenia nie było konieczne przeprowadzanie pomiarów czy wykonywanie badań. Dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu prawa nie jest zasadny. Organ uwzględnił dyrektywy wymiaru kary wynikające z art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach i szczegółowo wyjaśnił czym kierował się wymierzając skarżącej karę. W ocenie Sądu dokonana przez organ analiza jest wyczerpująca, a przedstawiona argumentacja przekonująca i zasadna. Organ słusznie uznał przetwarzanie odpadów bez zezwolenia przez cały 2019 r. za długi okres trwania naruszenia, zaś łączną ilość poddanych procesom odzysku odpadów (564 796,612 Mg) za ilość świadczącą o znacznym rozmiarze prowadzonej działalności. Uwzględniając istniejące wątpliwości na korzyść strony organ uwzględnił, że naruszenie dotyczyło tylko odpadów o kodzie 20 03 01, jednak ze względu na ilość tych odpadów (323 237, 714 Mg) uznał, że przetworzona ilość odpadów była znaczna. Uwzględnił właściwości tych odpadów biorąc pod uwagę skład i charakter (odpady palne). Oceniając wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko organ wziął pod uwagę, że działalność skarżącej stanowiła źródło uciążliwości zapachowej dla okolicznych mieszkańców, co było przedmiotem licznych zgłoszeń i zostało potwierdzone w toku kontroli. Organ wskazał, że magazynowanie tak znacznej ilości odpadów palnych w nieodpowiednich warunkach może zwiększać ryzyko pożarowe i stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Organ uwzględnił także uprzednie nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w latach 2016-2017. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił wszystkie przesłanki wpływające na wymiar kary i tym samym wymierzył karę zgodnie z dyrektywami wskazanymi przez ustawodawcę w art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy. Przepisy te są przepisami szczególnymi wobec art. 189 d kpa Przy ocenie wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko organ nie oceniał skutków naruszenia, a brał pod uwagę występujące zagrożenie do czego był uprawniony. Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie oddziaływania odorowego prowadzonego bez wymaganego zezwolenia przetwarzania odpadów na środowisko. Organ słusznie uznał, że oceny tej nie podważają wyniki analizy oddziaływania zapachowego stanowiącej załącznik do protokołu kolejnej kontroli przeprowadzonej w 2021 r. Dokument dotyczy innego okresu działalności skarżącej, a także nie wyklucza okresowo występującej uciążliwości w tym zakresie. Choć organ wprost nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do przedstawionego przez skarżącą operatu pożarowego, to nie można uznać, że nie przedstawił w niej swojego stanowiska także w tym zakresie. Organ wskazał, że przetwarzane przez skarżącą odpady stanowią odpady palne, które mogą zwiększać ryzyko pożarowe. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy dokonał również zasługującej na uwzględnienie szczegółowej analizy braku możliwości zastosowania art. 189f kpa w niniejszej sprawie. Zasadnie także stwierdził, że w sprawie nie może zostać zastosowany art. 189f § 2 i 3 kpa, gdyż odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów kary. Brak adekwatnej odpowiedzi na naruszenie mógłby zachęcać stronę do dalszego nieprzestrzegania obowiązujących przepisów. Wymierzona skarżącej kara w wysokości odpowiadającej górnej granicy ustawowego zagrożenia, przy uwzględnieniu wszystkich dyrektyw wymiaru kary, jest karą adekwatną do wagi stwierdzonego naruszenia. Podkreślił, że poprzednio wymierzona kara pieniężna za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia w latach 2016-2017 dotyczyła 38 292,622 Mg odpadów (ustalenie wynikające z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 7.10.2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/21). Naruszenie objęte zaskarżoną decyzją dotyczy przetwarzania bez zezwolenia w 2019 r. ponad 323 000 Mg odpadów, a więc ilości ośmiokrotnie większej. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy został poddany rzetelnej ocenie przez organy prowadzące postępowanie, z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wyniki dokonanych ustaleń i ocenę materiału dowodowego przedstawiono w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. W sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony. Mając powyższe na uwadze zarzuty zawarte w skardze Sąd uznał za niezasadne. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła J. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie t.j. 194 ust, 4 ustawy o odpadach, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organy słusznie zastosowały ten przepis podczas gdy brak było podstaw do stosowania tego przepisu; 2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię a to: art. 199 w zw. z art. 197 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy prawidłowo zastosowały ten przepis a w konsekwencji uznały, że działanie skarżącej wpływało na życie i zdrowie ludzkie oraz na środowisko, mimo, że organy nie przeprowadziły żadnych czynności zmierzających do weryfikacji czy wpływ taki rzeczywiście miał miejsce. 3. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: a) art. 7 kpa wraz z jednoczesnym naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 kpa oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 61 poz. 284) poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej (a w tym również Sądy) w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez brak prowadzenia postępowania na okoliczność ustalenia przesłanek wymienionych w art. 199 powołanej ustawy, a zatem zaniechanie ustalenia stanu faktycznego co do skutków naruszeń jakich miała dopuścić się skarżąca oraz wielkość zagrożenia tym spowodowanego. b) art. 15 kpa poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organ w sposób właściwy rozpoznał odwołanie skarżącej od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, mimo, że Organ przeprowadził to postępowanie w taki sposób który nie spełnia wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. c) art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska w sposób właściwy zebrały materiał dowodowy wskazujący na powodowanie przez skarżąca rzekomych uciążliwości odorowych jak też wskazujący, że prowadzenie przez skarżącą działalności bez wymaganego pozwolenia miało wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośne pierwszego z podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że odpowiedzialność administracyjna jest w swej istocie najbardziej zbliżona do odpowiedzialności karnej, a zatem przy odpowiedzialności administracyjnej obowiązywać powinny powszechnie stosowane zasady odpowiedzialności karnej, w tym kwestie związane z zawinieniem występującym po stronie podmiotu, któremu przypisuje się dany delikt. W sprawach takich znajduje zatem zastosowanie art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej protokołami 3,5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284). Skoro w niniejszej sprawie brak zezwolenia zintegrowanego nie było zawinione przez stronie to tym samym brak było podstaw do wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej. Dalej odwołując podniosła skoro w niniejszej sprawie brak pozwolenia zintegrowanego nie był powodem do wyłączenia instalacji z użytkowania, to tym bardziej nie może być podstawą do wymierzania stronie kary pieniężnej. Wywód organów obu instancji tyczący się tego, że instalacja skarżącej w pewnym momencie przestała istnieć a zaczęła istnieć jakaś zupełnie inna instalacja jawią się jako niedorzeczne. Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów kasacyjnych podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał że organy Inspekcji Ochrony Środowiska prawidłowo zastosowały art. 199 ustawy o odpadach uznając, że działanie skarżącej wpływało na życie i zdrowie ludzkie oraz na środowisko mimo, że organy nie przeprowadziły żadnych czynności zmierzających do weryfikacji czy wpływ taki rzeczywiście miał miejsce Organy, zmuszone do zastosowania art. 199 powołanej ustawy oparły się na pewnego rodzaju niedopuszczalnym domniemaniu. Uznały, że skoro strona przetworzyła w swej instalacji 323.237,714 Mg odpadów 19 12 12 i 20 02 01 to z pewnością miało to wpływ na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko. Upraszczając ten sposób rozumowania, można przyjąć, że dla organów skarżąca przetworzyła "dużo" odpadów, w związku z czym jest więcej niż pewne, iż miało to wpływ na zdrowie i życie ludzkie jak i środowisko. Pamiętać trzeba, że art. 194 ust. 7 nakazuje przy wymierzaniu kary brać pod uwagę przesłanki wymienione w art. 199 ustawy o odpadach. Brak jednoznacznego wykazania w danej sprawie ujemnego wpływu na zdrowie i życie ludzi i na środowisko należy postrzegać jako przesłankę negatywną dla możliwości ukarania podmiotu kontrolowanego. Organy poszukiwały dodatkowego uzasadnienia tezy o rzekomym wpływie działalności instalacji strony (i przetworzenia "dużej" ilości odpadów) na zdrowie i życie ludzkie, szermując argumentami tyczącymi się rzekomego powodowania przez instalację strony uciążliwości odorowych. Uszło uwadze zarówno organów jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w obecnym stanie prawnym (jak i w okresie kiedy MWIOS prowadził u skarżącej kontrolę), przy uwzględnieniu także regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo o ochronie środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) brak było definicji legalnej pojęcia "uciążliwość odorowa" jak też brak było jakichkolwiek norm (powszechnie obowiązujących) które pozwalałyby ustalać czy ma się do czynienia z uciążliwością odorową. W obecnym stanie normatywnym, ustawodawca nakazuje więc sądom orzekanie o popełnieniu wykroczeń (i karanie za nie) li tylko na podstawie działań właściwych organów, z reguły wywołanych skargami, opartymi tylko i wyłącznie na subiektywnych odczuciach właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzona jest gospodarka odpadami lub tylko i wyłącznie na subiektywnych odczuciach przedstawicieli organów kontrolnych. W istocie ustawodawca nakazuje sądom karanie za wykroczenie, choć uniemożliwia im stwierdzenie czy w ogóle do jego popełnienia doszło, ponieważ pojęcie uciążliwości zapachowej jest tak dalece niedookreślone i ocenne, że niemożliwe do wypełnienia treścią w procesie stosowania prawa. Taka konstrukcja unormowania budzi poważne wątpliwości w zakresie jego zgodności z postanowieniami Konstytucji RP, a mianowicie: z art. 2, statuującym zasadę państwa prawnego, z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze, statuującym zasadę, że odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, z art. 86, statuującym obowiązek dbałości o stan środowiska i odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższe zaniechania ze strony organów uzasadnia zdaniem skarżącej podniesienie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. także zarzutu naruszenia art. 7 kpa wraz z jednoczesnym naruszeniem art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 kpa oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej (a w tym również Sądy) w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez nieprowadzenie postępowania na okoliczność ustalenia przesłanek wymienionych w art. 199 ustawy o odpadach, a zatem zaniechanie ustalenia stanu faktycznego co do skutków naruszeń jakich miała dopuścić się skarżąca oraz wielkość zagrożenia tym spowodowanego. Wykazanie wyżej wymienionych okoliczności mających wpływ na wykazanie, że skarżąca przetwarza odpady mimo braku wymaganego w tym przedmiocie zezwolenia oraz określenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 197 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach winno być poprzedzone przeprowadzeniem bardzo rzetelnego postępowania wyjaśniającego, prowadzącego do konkretnych ustaleń, a nie oparcie się na domniemaniach. Lektura akt sprawy na etapie postępowania administracyjnego wskazuje, że organy nie poszukiwały wyjaśnienia kwestii czy rzeczywiście działalność instalacji skarżącej powoduje rzeczywiście zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz dla środowiska. Ustalenie tej okoliczności miało pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem właśnie ten wpływ działalności instalacji na zdrowie i życie ludzkie jest podstawą do ustalania wymiaru kary. W przypadku stwierdzenia, że działalność instalacji skarżącej nie wpływała w żaden sposób na zdrowie i życie ludzkie (oraz środowisko), wtedy kara powinna być wymierzona w najniższej kwocie przewidzianej "widełkowo" w przepisie stanowiącym podstawę ukarania. Takie postępowanie zarówno organów jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może być uznane za rzetelne. Owa "rzetelność" winna być postrzegana przez pryzmat art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 konwencji o ochronie podstawowych praw i wolności. Posługiwanie się domniemaniami tam, gdzie organ państwa ma prawo karać obywatela (przedsiębiorcę) a stopień / zakres / wielkość kary winna być uzależniona od stopnia zawinienia wyrażającego się poziomem zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych, nie powinno mieć miejsca bowiem w takim przypadku domniemywanie czegokolwiek z pewnością nie jest sprawiedliwym rozpatrzeniem sprawy o którym mówi art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ww. konwencji. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa skarżąca podnosiła, że w odwołaniu od decyzji MWIOŚ odnosząc się do okoliczności według których organ winien ustalać wysokość wymiaru kary administracyjnej, składała w charakterze dowodu protokół kontroli MM 217/2021 oraz badania olfaktometryczne "Analiza oddziaływania na zapachową jakość powietrza zakładu [...]" celem wykazania, że ew. uciążliwości odorowe w okolicy instalacji skarżącej nie mają związku z pracą jej instalacji. Organ nie przeprowadził analizy tych dowodów (co wprost stanowiło o naruszeniu art. 15 kpa) ograniczając się jedynie do wskazania, że badania olfaktometryczne zostały przeprowadzone w innym okresie niż kontrola na podstawie której wymierzono skarżącej karę, którą kwestionuje w niniejszej skardze. Dokumenty te (o przeprowadzenie dowodu z których wnosiła w odwołaniu skarżąca) wskazują, że: – konieczne i możliwe jest przeprowadzenie w trakcie kontroli instalacji pomiarów i badań o czym mowa w art. 197 ustawy o odpadach, – nie jest możliwe przypisanie instalacji strony odpowiedzialności za uciążliwości odorowe. – przyczyną uciążliwości odorowych (jeżeli takowe nawet występowały) było składowisko odpadów A. Sp. z o. o. które jest położone ok. 500 m od instalacji skarżącej, a owe "uciążliwości odorowe" to nic innego jak gaz składowiskowy który ulatuje ze składowiska odpadów. Na bazie dowodu w postaci badań olfaktometrycznych organ powinien dojść do wniosku, że uciążliwości odorowe nie były powodowane przez instalację skarżącej w związku z czym ta instalacja (i jej praca) nie mogły powodować "naruszenia" o którym mowa w art. 197 ustawy o odpadach, co w konsekwencji powinno powodować jeżeli nie brak przesłanek do wymierzenia kary administracyjnej w ogóle to co najmniej powinny wpłynąć na wymiar zastosowanej kary i spowodować, że kara nie byłaby nałożona w maksymalnej wysokości przewidzianej w wskazanym przepisie. Podobne znaczenie miało pominięcie przez Organ operatu pożarowego jaki przedstawiła strona, który wskazywał na prawidłowe zabezpieczenie całej instalacji przed pożarem, co także wskazuje na brak zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych (zdrowie i życie ludzkie, środowisko). W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 77 § 1 kpa uznając, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska w sposób właściwy zebrały materiał dowodowy wskazujący na powodowanie przez Skarżącą rzekomych uciążliwości odorowych jak też wskazujący, że prowadzenie przez Skarżącą działalności bez wymaganego pozwolenia miało wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Sąd uznał za prawidłowe postępowanie organów które mimo nieprzeprowadzenia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia skutków jakie rzekomo miały powstać dla zdrowia i życia ludzkiego oraz dla środowiska wskutek prowadzenia przez skarżącą instalacji do przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, ustaliły, że niewątpliwie takie skutki następowały, choć nie wskazały czym one się manifestowały. Okoliczności te, z uwagi na ich ważkość, wymagały bardzo rzetelnego postępowania. Podobnie rzecz się ma jeżeli chodzi o rzekome skargi na uciążliwości odorowe powodowane przez instalację skarżącej. Kopie tych skarg nie były załącznikiem do protokołu kontroli MM 165/2021 jak też nie były dowodem w sprawie niniejszej. Mimo tego, i organy i Sąd chętnie przywoływali ten fakt, mimo, że w ocenie Skarżącej dowód taki w sensie prawnym nie istniał - takie dowody nie były zebrane (a tym bardziej rozpatrzone) przez organy jak i Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego - wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Podkreślenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Wymóg ten wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. W szczególności zarzuty dotyczące zarówno naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynika sprawy winny być powiązane z naruszeniem przez Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd bowiem rozpatrując skargę na decyzje podaje kontroli czy organ administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, z tym że w przypadku naruszenia tych ostatnich ustawodawca uwarunkował uchylenie decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Brak powiązania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego lub postępowania z powyższymi przepisami wynikowymi nie stanowi jednak takiej wady, która uniemożliwiałaby ocenę poszczególnych zarzutów kasacyjnych. Z uwagi na powiązania między poszczególnymi zarzutami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne dokonanie na wstępie oceny pierwszego z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, którego naruszenia strona upatruje w błędnym jego zastosowaniu, podczas gdy zdaniem skarżącej brak było przesłanek do jego zastosowania. Z uzasadnienia powyższego zarzutu kasacyjnego wynika, że strona upatruje jego błędne zastosowanie wobec braku uwzględnienia, przez organ, a następnie przez Sąd I instancji, że odpowiedzialność w oparciu o ten przepis najbardziej jest zbliżona do odpowiedzialności karnej, a zatem przy odpowiedzialności tej organy winny zastosować zasady odpowiedzialności karnej. Jest to zdaniem skarżącej regulacja o charakterze prawno - karnym. Należy w tym miejscu przypomnieć, że wspomniany przepis nakazuje organowi wymierzyć administracyjną karę pieniężną w granicach od 1000 zł do 1.000.000 zł za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że administracyjna kara pieniężna nakładana na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach nie jest karą w rozumieniu prawa karnego. Nie jest zatem formą odpowiedzialności karnej w znaczeniu wynikającym z art. 42 Konstytucji RP. Kara ta jest nakładana na podmiot, który dopuszcza się naruszenia prawa, a odpowiedzialność za delikt określony we wskazanym przepisie ma charakter obiektywny, a więc niezwiązany z zawinieniem. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Zaistnienie przesłanki jaką w niniejszej sprawie było przetwarzanie przez skarżącą na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...] i [...] obręb W. bez wymaganego zezwolenia o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach było wystarczające do zastosowania art. 194 ust. 4 wskazanej ustawy tj. zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie ma istotnego wpływu na wynik oceny analizowanego zarzutu kasacyjnego fakt, że umorzono postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było wstrzymanie użytkowania instalacji w związku z brakiem posiadania przez skarżąca wymaganego zezwolenia zintegrowanego. Analiza decyzji z dnia 25 maja 2020 roku wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, którą postępowanie to umorzono wskazuje, że podstawą takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ, że w chwili orzekania nie istniała już instalacja wobec której wszczęto i prowadzono to postępowanie, czyli brak przedmiotu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Nadto podkreślić należy, że delikt o którym mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach ma miejsce z chwilą podjęcia działalności związanej z przetwarzaniem odpadów bez uprzedniego uzyskania wymaganego zezwolenia o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Co do zasady późniejsze zaprzestanie takiej działalności i likwidacja instalacji, w oparciu o którą prowadzono tą działalność nie skutkuje zwolnieniem strony od odpowiedzialności określonej w tym przepisie. Nadto zarówno organy, Sąd jak i strona nie są w niniejszej sprawie uprawnione do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia jakie zapadło w sprawie o wstrzymanie użytkowania instalacji. Strona w przypadku kwestionowania rozstrzygnięcia jakie zapadło w postępowaniu o wstrzymanie użytkowania instalacji prowadzonego na podstawie art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska mogła złożyć środek odwoławczy jakim jest odwołanie. Nie jest dopuszczalne, aby strona wskazywała inne podstawy prawne danego rozstrzygnięcia, niż te wskazane przez organ rozstrzygający daną sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z podniesionych zarzutów na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a dotyczy naruszenia art. 7 kpa wraz z jednoczesnym naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 kpa oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 61 poz. 284) poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej (a w tym również Sądy) w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez brak prowadzenia postępowania na okoliczność ustalenia przesłanek wymienionych w art. 199 powołanej ustawy, a zatem zaniechanie ustalenia stanu faktycznego co do skutków naruszeń jakich miała dopuścić się skarżąca oraz wielkość zagrożenia tym spowodowanego. Zgodzić się należy z skarżącą kasacyjnie, że organ uzasadniając wysokość wymierzonej kary pieniężnej powołał się między innymi na wpływ stwierdzonego naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko uznając, że prowadzona przez skarżącą działalność stanowi znaczne źródło uciążliwości odorowej. Zgodzić się należy z wnosząca skargę kasacyjną, że obecnie w polskim systemie prawnym brak jest przepisów wykonawczych, które by pozwoliły na bardziej zobiektywizowaną ocenę, czy emitowane przez danego przedsiębiorcę w ramach danej działalności do atmosfery związki chemiczne powodują zjawisko nietolerowanego przez organizm ludzki lub środowisko odoru. Jednak brak takich norm nie oznacza, że zjawisko to nie podlega ocenie przez organy. Wręcz przeciwnie liczne regulacje prawne związane z ochroną środowiska oraz życia i zdrowia ludzi nakazują poddać to zjawisko ocenie przed podjęciem rozstrzygnięcia. Przykładem takim może być np. przepis art. 16 ustawy o odpadach stanowiący, że gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska i nie może ona powodować uciążliwości przez hałas i zapach. Gospodarkę odpadami stanowi między innymi zbieranie i przetwarzanie odpadów co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest stanowisko, że brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku podejmowania działań mających na celu ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska przed negatywnym wpływem odoru. Mając na uwadze między innymi skalę tego zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości. Takim środkiem jest np. wydanie wymaganego przez art. 41 ustawy o odpadach zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, w którym organ nie tylko rozstrzyga czy dany podmiot może taką działalność prowadzić, ale także określa warunki prowadzenia takiej działalności, które to warunki mają zapewnić realizację celów o których mowa w powołanym już art. 16. Natomiast w przypadku prowadzenia takiej działalności mimo braku takiego pozwolenia ustawodawca wręcz nakazuje wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej mającej na celu zmuszenie danego podmiotu do jej zaprzestania do momentu otrzymania wymaganego pozwolenia. Brak zatem norm odorowych, na którą to okoliczność powołuje się skarżąca nie zwalnia organów od zajęcia się tą problematyką, w tych wszystkich sprawach, w których oddziaływanie to ma wpływ na ostateczny wynik rozstrzygnięcia spraw (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1238/11 oraz z dnia 24 lutego 2022r., sygn. akt III OSK 1066/21). Nie jest uprawnione stanowisko skarżącej, zgodnie z którym brak norm odorowych, cz też definicji takowej uciążliwości uniemożliwia nakazanie prowadzenia gospodarki odpadami, tak by nie powodowała ona uciążliwości poprzez zapach, wobec braku wzorca, do którego by należało się odnieść, a w konsekwencji także nakładanie sankcji za ewentualne w tym zakresie naruszenia. Do ustalenia występowania odoru związanego z prowadzeniem konkretnej działalności związanej z gospodarowaniem odpadów nie jest wymagane przeprowadzenie określonych badań stwierdzających występowanie i stężenie np. amoniaku i siarkowodoru w powietrzu. Wbrew twierdzeniom organ wykazał poprzez przeprowadzone w toku postępowania, że prowadzona przez skarżącą działalność w zakresie gospodarowania odpadami, na której prowadzenie nie posiadała wymaganego pozwolenia powoduje emisję odoru wykraczającą znacznie poza teren zakładu. Stwierdzono to między innymi w trakcie przeprowadzonych oględzin. Stwierdzenia te znalazły potwierdzenie także w licznych składanych w tym przedmiocie skarg przez lokalną ludność w latach 2017-2019. Do odmiennego stanowiska nie mogą prowadzić złożone do akt sprawy badania olfaktometryczne. Organ poddał ten dokument ocenie stwierdzając, że został one przeprowadzone w okresie od listopada do grudnia 2021 roku, a więc nie obejmowały one okresu za który wymierzono skarżącej sporną administracyjną karę pieniężną tj. za 2019 rok. Nadto przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnioski, które zdaniem skarżącej wynikają z tych badań, nie znajdują w tym dokumencie potwierdzenia. W wnioskach końcowych stwierdzono, że prowadzona działalność gospodarcza przez skarżącą w zakresie gospodarowania odpadami emituje do powietrza odór odczuwalny w kilku miejscach poza terenem zakładu. Zwrócono również uwagę, że emisja ta może być znacznie mocniej odczuwalna w okresie letnim z uwagi na warunki atmosferyczne występujące w tym okresie. Znamiennym jest, że w badaniach tych stwierdzono, źródłem odoru jest nie tylko drugi z zakładów znajdujących się w pobliżu, ale także zakład prowadzony przez skarżącą. Uzasadniając trafność ustaleń poczynionych w tym przedmiocie przez organy należy także odwołać się nie tylko do wiedzy fachowej jaką posiadają pracownicy organu z uwagi na posiadane wykształcenie, ale także do doświadczenia życiowego. Jest rzeczą powszechnie znaną i raczej nie budzącą wątpliwości, że przetwarzanie ustalonej przez organy ilości odpadów takich jak zmieszane odpady komunalne nierozerwalnie jest związane z emisją odoru, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że jest to zjawisko wiązane nie tylko z przeprowadzaniem samego procesu ich przetwarzania, ale także ich transportu na teren zakładu, magazynowania na jego terenie przed rozpoczęciem procesu przetwarzania na placu bez przykrycia oraz przy uwzględnieniu, że proces przetwarzania przeprowadzono od poniedziałku do piątku. Na wszystkie te okoliczności organ powołał się organ uzasadniając występowanie odoru i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Powyższe pozwala przyjąć, że przedstawione przez organ, a następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia związane z odorem zostały w sposób należyty wykazane z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 80 kpa. Nie może budzić wątpliwości, że odór ma ujemny wpływ na życie i zdrowie ludzi w sytuacji długotrwałego oddziaływania tak jak w niniejszej sprawie. Należy również nadmienić, że nie jest zasadne odwoływanie się przez skarżącą do zasad obowiązujących przy określaniu danego zachowania jako przestępstwa w prawie karnym. Delikt o którym mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach nie jest przestępstwem, ani wykroczeniem. Przyjęcia stanowiska reprezentowanego przez skarżącą skutkowałoby brakiem faktycznej możliwości egzekwowania przez uprawnione podmioty obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w ustawie o odpadach i skutecznego nakładania sankcji za określone w nim naruszenia mające na celu realizację prewencji indywidualnej i ogólnej. Nadto podważałoby koncepcje obiektywnej odpowiedzialności za naruszenia o których mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Naczelny sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasada organ II instancji ponownie rozpatruje daną sprawę, nie ogranicza się tylko do oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu jak również w ramach prowadzonego postępowania może przeprowadzać czynności wyjaśniające zmierzające w szczególności do ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, z uwzględnieniem jednak treści art. 136 kpa. Organ II instancji poddał analizie i ocenie pod kątem przydatności do rozstrzygnięcia sprawy przedłożonych do akt sprawy administracyjnej dokument dotyczący przeprowadzonych badań olfaktometrycznych. Ewentualnemu podważaniu tej oceny nie może służyć co do zasady zarzut dotyczący naruszenia art. 15 kpa, a do tego zmierza de facto uzasadnienie tego zarzutu na stronie 22 skargi kasacyjnej. Podobnie należy się odnieść do podniesionej w ramach tego zarzutu okoliczności dotyczącej kwestii związanej z zagrożeniem pożarowym i związanego z tym operatem pożarowym. Kwestie te były poruszane i oceniane w zakresie dotyczącym ich wpływu na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organy w sposób właściwy zebrały materiał dowodowy wskazujący na spowodowanie przez skarżącą rzekomych uciążliwości odorowych jak też wskazujących, że prowadzona działalność bez wymaganego pozwolenia miała wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono między innymi, że Sąd I instancji naruszył art. 77 § 1 kpa uznając, że organy w sposób właściwy zebrały materiał dowodowy. Użycie takiego sformułowania może świadczyć o braku zrozumienia przez autora skargi kasacyjnej istoty postępowania sądowoadministracyjnego, jego relacji do postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem odrębnym, sąd nie jest kolejną instancją orzekającą w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowoadminstracyjne jest postępowaniem odrębnym, a sąd administracyjny jedynie dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie prowadzi już postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zatem nie stosował art. 77 § 1 kpa i w konsekwencji nie mógł go naruszyć. Sąd podawał jedynie kontroli czy organy wywiązały się z obowiązków wynikających z powołanego przepisu, a więc czy prowadząc postępowanie wyjaśniające naruszyły go w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zatem nie stosuje tego przepisu rozpoznając wniesioną skargę na decyzję. W kwestii dotyczącej ustalenia oddziaływania odoru na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko Sąd już się wypowiedział przy ocenie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazując, że została ona wyjaśniona przez organy z zachowaniem zasad wyrażonych między innymi w art. 7 kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko upatruje w uciążliwości zapachowej dla okolicznych mieszkańców. Podkreślił, że w wymaganym pozwoleniu właściwy organ określiłby warunki prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, które miałby na celu wyeliminowane tej uciążliwości lub jej ograniczenie a w przypadku braku takich możliwości nie wydałby takiego pozwolenia. Odpowiadając na stwierdzenie skarżącej podniesione w ramach tego zarzutu, że brak ustalenia rzeczywistego oddziaływania odoru na wyżej wskazane prawnie chronione dobra podnieść także należy, że była to jedna z kilku przesłanek mających wpływ na wysokość wymierzonej kary. Tymi przesłankami są także rodzaj naruszenia (prowadzenie przetwarzania odpadów bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego), okres trwania naruszenia, ilość i wielkość odpadów oraz ich rodzaj oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy o odpadach, które to przesłanki przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wraz z wskazaniem ustaleń faktycznych dotyczących poszczególnych przesłanek. Tych przesłanek skarżąca kasacyjnie oraz ich wpływu na wysokość wymierzonej kary skutecznie we wniesionej skardze kasacyjnie także nie podważyła. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 199 ustawy o odpadach w zw. z art. 197 ust. 7 tejże ustawy, a dotyczący zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów, które uznały, że działanie skarżącej wpłynęło na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko mimo, że organy nie przeprowadziły żadnych czynności zmierzających do weryfikacji czy wpływ taki rzeczywiście miał miejsce. Stwierdzić należy, że zgodnie z treścią 194 ust. 7 ustawy o odpadach ustawodawca nakazuje przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej za delikt określony w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach mieć na uwadze nie tylko przesłanki określone w tym przepisie tj. ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy ale także przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach, który to przepis nakazuje między innymi uwzględnić rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Jest to jedna z kilku przesłanek, która ma wpływ na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej. Stwierdzić jednak należy, że wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku jednoznacznego ustalenia, że działalność związana ze zbieraniem odpadów lub ich przetwarzaniem bez wymaganego zezwolenia nie ma żadnego ujemnego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, nie może to stanowić podstawy do uznania, że strona nie popełniała deliktu administracyjnego o którym mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, czy też obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za jego popełnienie tak jak uważa skarżąca. Okoliczność to winna zastać uwzględniona przez organ na etapie ustalania wysokości tej kary. Mówiąc o wpływie na życie i zdrowie ludzi należy mieć na uwadze nie tylko skutki w postaci chorób, ale także samo zagrożenie jakie dla tych dóbr prawnie chronionych w bliskiej czy też dalszej przyszłości może prowadzić naruszenie zasad gospodarki odpadami, czy też same uciążliwości związane np. z niemożnością korzystania z nieruchomości przez właścicieli. Naruszenie tych dóbr nie jest przesłanką konieczną do stwierdzenia deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Jedyną taką przesłanką jest zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego pozwolenia o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach bez wymaganego zezwolenia. Dokonując analizy tego zarzutu, podkreślić także należy, co jest szczególnie akcentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w oparciu o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń faktycznych. Między innymi w wyroku z dnia 25 marca 2025 roku, sygn. akt III OSK 3367/23 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej nie na miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu". Orzeczenie to stanowi potwierdzenie obowiązującej w tym zakresie dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tą wadę konstrukcyjną posiada także poddawany ocenie zarzut kasacyjny. Naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 199 w zw. z art. 197 ust. 7 ustawy o odpadach skarżąca upatruje bowiem między innymi w błędnym przyjęciu przez organ i zaakceptowaniu tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w zakresie dotyczącym wpływu stwierdzonego naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko jest wystarczający dla rozstrzygnięcia tej kwestii, a w konsekwencji sprawy. Skarżąca podnosi bowiem w uzasadnieniu dotyczącym tego zarzutu, że już w skardze wskazywała, że organy stawiając tezę, iż przetwarzanie odpadów w ilości 323.237,714 Mg odpadów o kodach 19 12 12 i 20 01 01 z całą pewnością miało wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, nie podjęły w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego żadnych czynności, które ten wpływ by wykazały. Podkreśliła, że już w skardze podniosła, że prowadzona przez nią działalność związana z gospodarowaniem odpadami bez wymaganego zezwolenia nie powoduje zagrożenia dla tych prawnie chronionych dóbr. Wykazanie wpływu naruszeń stwierdzonych w prowadzonej przez nią gospodarce odpadami na powyższe dobra jest jej zdaniem obligatoryjnym elementem wymiaru kary. W sytuacji braku takiego zagrożenia wątpliwym staje się w ogóle karanie strony. O ile więc stwierdzenia dotyczące konieczności wystąpienia negatywnego wpływu zarzucanego skarżącej naruszenia na dobra takie jak zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko można zakwalifikować jako element wykładni i zastosowania przepisów zawartych w art. 197 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach (o czym już była mowa), o tyle dalsze rozważania dotyczące braku podjęcia przez organy czynności wykazujących na istnienie okoliczności potwierdzającej spełnienie tej przesłanki i zaakceptowania takiego działania przez Sąd winien stanowić podstawę podniesienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia określonych przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu skarżąca w istocie podnosi kwestie dotyczące błędnych ustaleń faktycznych dotyczących wpływu odoru emitowanego z terenu jej zakładu na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Jest to więc zarzut kwestionujący ustalenia faktyczne, a nie wykładnie przepisu prawa materialnego, czy też niewłaściwe jego zastosowanie. Uznając, że poszczególne zarzuty kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw stwierdzić należy, że brak jest podstaw do podważenia zasadności przypisania skarżącej popełnienia deliktu administracyjnego wskazanego w art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach oraz podważenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o przesłanki wskazane w art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.