III OSK 370/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 821/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w (...) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr SZ.RUO.4701.1.1.2020.MB w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. sp. z o. o. w (...) na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 2717 (dwa tysiące siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 821/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. sp. z o.o. w (...) (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr SZ.RUO.4701.1.1.2020.MB w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 13 listopada 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ I instancji) na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej "u.p.w.") oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz.2502 ze zm., dalej "rozporządzenie o.u.w."), ustalił w formie informacji kwartalnej, znak: SZ.ZUO.1.470.1322.OZ.2019.JP - dla skarżącej, za III kwartał 2019 r., opłatę zmienną w wysokości 30.036 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W powołanej informacji (doręczona 15 listopada 2019 r.) wskazano, iż opłatę należy uiścić na rachunek bankowy organu I instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Wobec nieuiszczenia ww. opłaty organ I instancji wydał w dniu 13 stycznia 2020 r. decyzję nr SZ.ZUO. 1.470.1322.3.2020.BM, w której na podstawie art. 272 ust.19 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") ustalił opłatę zmienną za III kwartał 2019 r. w wysokości 30.036 zł za odprowadzanie do wód -wód opadowych lub roztopowych. Organ wskazał, że spółka na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zobowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji i wskazała, że w dniu 19 września 2019 r. (data doręczenia organowi) złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się pozwolenia wodnoprawnego, co skutkowało jego wygaśnięciem, zatem naliczenie opłaty za okres od 19 września do 30 września 2019 r. było bezpodstawne. Według skarżącej, organ nie przedstawił sposobu obliczenia tej opłaty, co uniemożliwiło jej weryfikację ustalonej opłaty. W dniu 29 kwietnia 2021 r. organ wydał decyzję nr SZ.RUO.4701.1.1.2020. MB, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, stanowi postać usługi wodnej, za którą pobiera się opłatę (art. 35 ust. 3 pkt 7 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit.a u.p.w.), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu jest prawidłowość określenia opłaty zmiennej za korzystanie z usługi wodnej, ponieważ skarżąca zarzuca, że organ nieprawidłowo zastosował wynikający z art. 272 ust. 5 u.p.w. wzór stanowiący podstawę do ustalenia wysokości należnej za dany okres rozliczeniowy opłaty. Ze względu na treść przytoczonego już art. 272 ust. 10 u.p.w. okresem rozliczeniowym dla opłaty zmiennej za usługi wodne wyszczególnione w ust. 1 - 9 jest okres kwartalny mimo, że składnikiem wyrażonego w art. 272 ust. 5 u.p.w. sposobu obliczania opłaty (wzoru) będącego iloczynem trzech wartości, jest czas wyrażony w latach. Zdaniem Sądu, przyjęcie wykładni przepisów art. 272 ust. 5 i ust. 7 u.p.w., reprezentowanej przez skarżącą, tj. przyjęcie czasu wyrażonego w latach jako ¼ należy uznać za błędną. Prowadzi ona bowiem do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Określenie opłaty zmiennej dotyczy konkretnego okresu rozliczeniowego (w niniejszej sprawie III kwartału 2019 r.) i dotyczy ona każdego odprowadzonego w tym okresie 1 m3 wody. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia jednostki czasu, o której mowa w art. 272 ust. 5 i ust. 10 u.p.w., gdyż prezentowany przez skarżącą pogląd w rezultacie doprowadziłoby do zaniżenia należnej opłaty zmiennej za III kwartał 2019 r. Do ustalenia opłaty przyjęto iloczyn ilości odprowadzonej w tym kwartale wody, obowiązującej stawki za 1 m3 wody na rok i liczby odpowiadającej uwzględnionemu okresowi rozliczeniowemu (a więc jedności, skoro rozliczano 1 kwartał). Ten sposób ustalenia opłaty, w ocenie WSA jest rzetelny i odpowiada podanej przez skarżącą ilości odprowadzonych wód, a także wynikającej z przepisów u.p.w. zasadzie ustalania opłaty dla kwartalnego okresu rozliczeniowego. Odmienna wykładnia przepisu, którą prezentuje skarżąca, polegająca na uwzględnieniu w stosowanym iloczynie zamiast liczby 1 wyrażającej kwartalny okres rozliczeniowy, liczby wyrażającej ¼ okresu rocznego (a więc zamiast 1,00 jako składnika wzoru, liczby 0,25), prowadziłaby do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Sąd pierwszej instancji zważył, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, zebrany materiał dowodowy został poddany ocenie, wyjaśniono zastosowane przepisy oraz ustosunkowano się do stanowiska skarżącej, w sprawie nie zaistniały więc przesłanki do zastosowania art. 7a K.p.a. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 272 ust. 5 u.p.w. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję organu wydaną z oczywistym naruszeniem przepisu prawa materialnego a to art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach z dnia 13 stycznia 2020 r., nr SZ.ZU0.1.470.1322.3.2020.BM oraz dokonanie błędnej wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego polegające na przyjęciu, iż przy obliczaniu opłaty zmiennej prawidłowym dla zastosowania ustawowego wzoru obliczenia wysokości opłaty zmiennej odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest podstawienie we wzorze rzeczywistej, faktycznej ilości odprowadzanych wód w kwartale oraz wyrażenia jednostki czasu w formie wartości wyrażającej liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. jedność, podczas gdy przy wykładni tego przepisu nie należy opierać się wyłącznie na wykładni językowej, ale uwzględnić wykładnię celowościową i systemową, co w konsekwencji spowodowało uchybienie w sposobie obliczenia wysokości opłaty zmiennej poprzez przyjęcie we wzorze zamiast parametru czasu wyrażonego w latach współczynnik wynoszący 1 pozbawiony wskazania jednostki miary, której dotyczy, co skutkowało przyjęciem wzoru odmiennego niż wskazany w ustawie, którego zastosowanie prowadzić by musiało do uzyskania wyniku (wielkości opłaty zmiennej) wyrażonego nie w jednostkach waluty, lecz w jednostkach waluty przemnożonych przez jednostki objętości oraz przyjęcie do obliczeń ilości m3 odprowadzanych przeciętnie w kwartale (czyli m3 na kwartał), podczas gdy jednostkowa stawka opłaty ustalona przez prawodawcę została dla wielkości ujętej jako m3 na rok, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wobec skarżącej wysokości opłaty zmiennej, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 272 ust. 5 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez oparcie się wyłącznie na wykładni językowej przepisu z całkowitym pominięciem reguł wykładni celowościowej i systemowej, polegające na przyjęciu, iż prawidłowym dla zastosowania ustawowego wzoru obliczenia wysokości opłaty zmiennej odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest podstawienie we wzorze rzeczywistej, faktycznej ilości odprowadzanych wód w kwartale oraz wyrażenia jednostki czasu w formie wartości wyrażającej liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. jedność, co w konsekwencji spowodowało uchybienie w sposobie obliczenia wysokości opłaty zmiennej poprzez przyjęcie we wzorze zamiast parametru czasu wyrażonego w latach współczynnik wynoszący 1 pozbawiony wskazania jednostki miary, której dotyczy, co skutkowało przyjęciem wzoru odmiennego niż wskazany w ustawie, którego zastosowanie prowadzić by musiało do uzyskania wyniku (wielkości opłaty zmiennej) wyrażonego nie w jednostkach waluty, lecz w jednostkach waluty przemnożonych przez jednostki objętości oraz przyjęcie do obliczeń ilości m3 odprowadzanych przeciętnie w kwartale (czyli m3 na kwartał), podczas gdy jednostkowa stawka opłaty ustalona przez prawodawcę została dla wielkości ujętej jako m3 na rok, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wobec skarżącej wysokości opłaty zmiennej, a tym samym wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości tej opłaty z rażącym naruszeniem art. 272 ust. 5 u.p.w. Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; ewentualnie uwzględnienie niniejszej skargi oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli legalności sprawowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 272 ust. 5 P.w. Prawo wodne wprowadziło m.in. regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Racjonalne wykorzystanie zasobów wodnych oraz prawidłowe zarządzanie nimi wymaga odpowiednich instrumentów prawnych, w które zostały wyposażone przez ustawodawcę organy administracji publicznej właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Katalog instrumentów zarządzania zasobami wodnymi został określony w art. 11 P.w. i obejmuje, między innymi, opłaty za usługi wodne oraz inne należności. Uzupełnieniem tego katalogu jest art. 267 P.w., wprowadzający katalog instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, wśród których wymienione zostały opłaty za usługi wodne. Treść art. 267 P.w. w powiązaniu z art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że wejście w życie oraz obowiązywanie przepisów Prawa wodnego ma służyć wdrożeniu w pełni zasady "użytkownik płaci", a więc pozyskaniu środków finansowych od podmiotów korzystających z wód. Art. 9 ust. 3 P.w. stanowi, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Pojęcia "kosztów środowiskowych" i "kosztów zasobowych" zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 16 pkt 24 i pkt 25 P.w. Wprowadzone przez ustawodawcę regulacje Prawa wodnego miały na celu implementację przepisów dotyczących gospodarki wodnej do wymagań dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327, s. 1) zwanej dalej ramową dyrektywą wodną. Zgodnie z tą dyrektywą polityka opłat za wodę powinna być tak prowadzona przez państwa członkowskie, żeby użytkownikom wody opłacało się efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, co w konsekwencji powinno przedkładać się na osiągnięcie celów środowiskowych wskazanych w art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. Zgodnie z art. 5 ramowej dyrektywy wodnej oraz jej załącznikiem II i III kraje członkowskie zobowiązane zostały do opracowania analiz korzystania z wody, na którą składa się między innymi analiza ekonomiczna. Zgodnie z art. 9 ww. dyrektywy analiza ekonomiczna powinna uwzględniać zwrot kosztów usług wodnych opierający się na zasadzie "użytkownik płaci". W celu pełnego wdrożenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych ustawodawca zdecydował się w Prawie wodnym wprowadzić opłatę dwojakiego rodzaju: opłatę stałą i opłatę zmienną. Opłata zmienna jest kontynuacją rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie Prawa wodnego, a jej wysokość jest co do zasady powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Opłata ta stanowi iloczyn jednostkowej stawki za określony sposób korzystania z wód oraz wymiaru tego korzystania przez oznaczony podmiot (np. ilości pobranych wód, ilości odprowadzonych wód). Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się tak opłatę stałą (art. 271 ust. 1 pkt 3 P.w.), jak i opłatę zmienną (art. 272 ust. 5 P.w.). W tej sprawie spór między stronami dotyczy wysokości opłaty zmiennej, a tym samym także sposobu jej ustalania. Zgodnie z art. 272 ust. 5 P.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m3, ilości odprowadzonych wód i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód", przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia istota opłaty zmiennej, zgodnie z którą wysokość tej opłaty jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Ustawodawca przyjął, że co do zasady opłata zmienna ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu, co wynika z art. 272 ust. 10 P.w. Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 P.w., wartości wyrażającej liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. właśnie jedności (jeden kwartał), ponieważ okresem rozliczeniowym w tej sytuacji jest kwartał. Odmienne rozumienie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że jednostką czasu jest 1 rok i w przypadku ustalania opłaty zmiennej za krótszy okres należy uwzględnić 1/4 część roku prowadzi do jej oczywistego zaniżenia. Przyjęty w tej sprawie i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób ustalenia opłaty zmiennej jest rzetelny i odpowiada podanej przez stronę postępowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Zgodnie z art. 552 ust. 7 P.w. do 31 grudnia 2026 r. Wody Polskie są zobowiązane wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 288 ust. 1 P.w., czyli również opłaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Do tego czasu stosownie do powołanego art. 552 ust. 2a ww. ustawy ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W niniejszej sprawie na potrzeby ustalenia opłaty zmiennej strona skarżąca złożyła wykaz zawierający informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w tym kwartale. Pozwoliło to na ustalenie opłaty zmiennej za faktyczną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Nałożenie przez ustawodawcę na Wody Polskie obowiązku wyposażenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 P.w. stanowi kolejną okoliczność przemawiającą za przyjęciem, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta ma być związana z rzeczywistą ilością wód odprowadzanych. Przyjęcie zaproponowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładni art. 272 ust. 5 i ust. 7 P.w., to jest przyjęcie czasu wyrażonego w latach jako 1/4 części roku należy uznać za błędne. Wynika to z tego, że stosowanie w przypadku ustalania kwartalnej opłaty zmiennej mianownika "4" w sytuacji przyjęcia do obliczeń ilości wód odprowadzonych w ciągu tego kwartału, doprowadziłoby do wyniku stanowiącego 1/4 opłaty należnej. Prowadzi to zatem do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Określenie opłaty zmiennej dotyczy konkretnego okresu rozliczeniowego i dotyczy każdego odprowadzonego w tym okresie jednego m3 wody. Trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji akcentując potrzebę ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód. W uznanej przez WSA za prawidłową decyzji organu w sposób matematyczny opisano prawidłową procedurę wyliczenia samej opłaty. Trafnym jest także argumentacja, zgodnie z którą wysokość łącznej (rocznej) opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta nie może różnić się od tego, czy jest ona uiszczana kwartalnie, czy też w innych odstępach czasu. Łącza wysokość tej opłaty powinna być identyczna. Tym samym suma kwartalnych opłat zmiennych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta powinna być identyczna z opłatą roczną. Taki zaś skutek wynika z wykładni zawartej w zaskarżonym wyroku. Pogląd strony skarżącej kasacyjnie prowadziłby do uznania, że suma opłat kwartalnych uiszczanych przez cały rok byłaby 4-krotnie niższa niż prawidłowo ustalona ta sama opłata ale w ujęciu rocznym. Pogląd zaprezentowany w tej sprawie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2023 r., III OSK 3015/21, 19 października 2021 r., III OSK 4061/21; 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3981/19). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni pojęcia jednostki czasu, o której mowa w art. 272 ust. 5 i ust. 10 P.w. WSA prawidłowo przyjął, że w tej sprawie jednostką czasu powinien być kwartał, który we wzorze matematycznym przyjętym do obliczenia wysokości opłaty kwartalnej stanowi "1", a nie "1/4". Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego również w tym zakresie, który odnosi się do ilości odprowadzanych wód. Stosownie do powołanego przepisu wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Sposób sformułowania art. 272 ust. 5, w tym użycie kwantyfikatora "ilości odprowadzonych wód" sugeruje, że wysokość opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną powinna być ustalana z uwzględnieniem faktycznie odprowadzanych wód. Pozostaje to jednak w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, jak i brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku opomiarowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz brakiem wskazania w jaki sposób - wobec braku obowiązku opomiarowania - parametr ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 ma być ustalany. Podkreślić przy tym należy, że obowiązku opomiarowania odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej nie można wyprowadzić z art. 552 ust. 7 Prawa wodnego. Przepis art. 552 ust. 1 Prawa wodnego jest przepisem przejściowym, który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Obecnie termin ten został przesunięty do 31 grudnia 2026 r. Należy jednak przyjąć, że art. 552 ust. 7 Prawa wodnego, dotyczy wyposażenia w przyrządy pomiarowe tylko tych odbiorców usług wodnych, dla których obowiązek opomiarowania wprowadzały materialne przepisy ustawy Prawo wodne. Przepis przejściowy nie może bowiem ustanawiać nowych obowiązków, nieprzewidzianych w regulacji, którą jedynie wprowadza. W wyniku nowelizacji ustawy Prawo wodne, która weszła w życie 20 września 2018 r. (art. 1 pkt 38 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw), dodano art. 552 ust. 2g, stanowiący, że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Nowelizacja ta dotyczyła wyłącznie opłat należnych za okresy kwartalne przypadające po jej wejściu w życie. Ponadto wskazać należy, że porównanie jednostkowych stawek opłat zmiennych prowadzi do wniosku, że stawki za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej są jedynymi, które zostały ustalone z uwzględnieniem już w samym wskaźniku jednostki czasu (w postaci jednego roku) w jakiej następuje odprowadzanie danej ilości wód opadowych lub roztopowych. Wszystkie pozostałe wskaźniki odnoszą się tylko do wielkości fizycznych obrazujących wielkość korzystania z danej usługi wodnej, bez wskazania czasu w jakim to następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie ukształtowanie jednostkowej stawki opłaty jako odnoszonej do ilości odprowadzanych wód w danym okresie czasu wynoszącym rok wskazuje, że zamiarem prawodawcy było nawiązanie nie do konkretnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanej w danej jednostce rozliczeniowej, którą dla każdej opłaty zmiennej jest kwartał (art. 272 ust. 10 Prawa wodnego), ale nawiązanie do wielkości średniej, względnie prognozowanej ilości odprowadzanych w ciągu roku wód opadowych lub roztopowych. Taka wykładnia powołanych przepisów jest spójna z brakiem wprowadzenia obowiązku opomiarowania tej specyficznej usługi wodnej jaką jest odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych jak i samym charakterem tej usługi wodnej i generowanych przez nią kosztów środowiskowych i kosztów zasobowych. Należy zatem przyjąć, że ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3, o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, oznacza ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku, która to wielkość wynika z pozwolenia wodnoprawnego, w którym zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, określa się ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, a więc parametry konieczne dla ustalenia opłaty stałej (maksymalna ilość m3/s) i opłaty zmiennej (średnia ilość m3/rok). Z powyższych rozważań wynika, że co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Tego rodzaju proste odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego będzie jednak dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana już pod rządami Prawa wodnego z 2017 r. (w niniejszej sprawie pozwolenie prawne zostało wydane 1 lutego 2016 roku). Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w tej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały dopiero ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Powyższe oznacza, że w okresie po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., a przed wejściem w życie nowelizacji z 20 lipca 2018 r. (wprowadzającej w art. 552 ust. 2g możliwość składania oświadczeń również co do tej opłaty zmiennej), brak było regulacji wprowadzających przepisy szczególne dotyczące ustalania tego parametru. Oznacza to, że powinno to nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, co oznacza, że także w okresie przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzającej między innymi art. 552 ust. 2g brak było przeciwwskazań żeby właściwy organ ustalił ilość odprowadzonych wód, wyrażoną w m3 rozumianą jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3980/19, II OSK 3981/19 i II OSK 3982/19 oraz w wyroku z 16 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4271/21. Mając całość powyższego na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.