III OSK 376/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 581/22 w sprawie ze skargi G.O. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 stycznia 2022 r. nr 1 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 581/22, oddalił skargę G.O. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 stycznia 2022 r., nr 1 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. G.O. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 8 czerwca 2021 r., powołując się na § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (t.j. Dz.U. z 2020 r. Nr 86, poz. 1611; dalej: "rozporządzenie z 2005 r."), wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 2015-2020 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co uprawniałoby go do podwyższenia emerytury. Pismami z 15 czerwca 2021 r. Komendant Stołeczny Policji (dalej: "organ I instancji") zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej: "KRP") oraz do Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy Stołecznej Policji z prośbą o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących w dyspozycji tych jednostek organizacyjnej Policji, w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że skarżący we wnioskowanym okresie wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. W odpowiedzi na powyższe zapytania Z-ca Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy Stołecznej Policji w piśmie z 22 czerwca 2021 r. poinformował organ I instancji, że wnioskowana przez niego dokumentacja przechowywana jest w składnicy akt KRP. Z kolei pismem z 12 października 2021 r. KRP przekazał organowi notatkę służbową z dnia 12 października 2021 r., z której wynika, że analiza wytypowanych dokumentów znajdujących się w dyspozycji Komendy Rejonowej Policji [...] nie pozwoliła na potwierdzenie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Komendant Stołeczny Policji postanowieniem nr 361 z 12 listopada 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w latach 2015-2020 w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "organ II instancji" lub "KGP") postanowieniem z 3 stycznia 2022 r. nr 1 utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie KGP podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż ilość tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Zaznaczył przy tym, że z perspektywy tej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji, w latach 2015-2020, nie wykonywał czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji brak było zatem podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyżej wyrokiem z 27 października 2022 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyznając funkcjonariuszom uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie 2005 r. Sąd przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, w którym TK orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo - skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 Rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie miało nie tylko charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Sąd zauważył jednocześnie, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest aktem przewidzianym przepisami prawa, wydawanym przez organ administracji publicznej na żądanie osoby, która się o nie ubiega i która wykazała interes prawny w jego pozyskaniu, a także potwierdza ono określone fakty lub stan prawny. Zaświadczenia odróżnić należy od decyzji administracyjnych, gdyż nie są one aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Uprawnione są one bowiem jedynie do wydania zaświadczenia, które treścią odpowiada stanowi prawnemu odpowiadającemu danym wynikającym z posiadanych przez nie dokumentów. Wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Nie jest zatem możliwe wydanie zaświadczenia, którego treść poświadczałaby stan prawny niezgodny z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji. Organ może wydać żądane zaświadczenie jedynie w oparciu o posiadane w swoich zasobach dane. Oświadczenie wiedzy organu musi mieć swoje źródło w istniejących dokumentach, na podstawie których możliwe jest ustalenie określonych faktów. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Może być ono przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że organy Policji odmawiając wydania przedmiotowego zaświadczenia wskazały w sposób wyczerpujący, że przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych jednostek organizacyjnych nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w wymiarze ilościowym określonym ww. przepisami wykonawczymi w latach 2015 - 2020. Organy podjęły w toku postępowania administracyjnego wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy. W sprawie przeprowadzona została szeroka i bardzo szczegółowa kwerenda i analiza dostępnych materiałów, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Wyniki tej analizy doprowadziły organy do trafnego wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na powyższe orzeczenie skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc na podstawie; I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na wadliwej ocenie, ze strony Sądu, prawidłowości przeprowadzenia przez KGP postępowania w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, tj. z naruszeniem k.p.a. oraz rozporządzenia tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. w zw. z § 14 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373, dalej: "rozporządzenie z 2018 r."), w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania regulujących wydawanie zaświadczeń oraz przepisów wskazanego rozporządzenia polegających na nieprawidłowym rozpatrzeniu przez KGP tj. z naruszeniem zasady rzetelności, obiektywizmu, bezstronności, zasady logicznego wnioskowania i z pominięciem interesu strony, pełnej dokumentacji będącej w dyspozycji organu - znanej organowi z urzędu, w tym określonej w pkt. od 1-36 postanowienia "nr 12 Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 listopada 2021 r."; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 124 § 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. poprzez nieuwzględnienie przez WSA złożonej skargi, mimo sporządzenia przez organ uzasadnienia zaskarżonego postanowienia: • w sposób lakoniczny i ogólnikowy, by nie powiedzieć uniwersalny, nieodnoszący się w żadnym razie do indywidualnej sytuacji skarżącego, choćby w kontekście zdarzeń opisanych w postanowieniu z dnia 1 listopada 2021 r. w pkt 1-36; • z pominięciem merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu; • bez wskazania jakie to czynności i działania podjął KGP, ponownie rozpatrując sprawę, skoro nawet nie odniósł się do materiałów wskazanych w postanowieniu organu I instancji w pkt. 1-36 pod kątem ich oceny w kontekście udziału skarżącego we wskazanych tam akcjach i operacjach o podwyższonym ryzyku, wskazujących na ponadstandardowe zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariuszy, albowiem za takie nie można uznać twierdzenia, iż organ nie dysponował "żadnymi" materiałami potwierdzającymi służbę skarżącego, w okresie 2015-2020, w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia; • bez wskazania, czy uwzględnił wniosek skarżącego zawarty w zażaleniu o uwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji zawierających skierowanie skarżącego do wskazanych w pkt 1-36 postanowienia z dnia 12 listopada 2021 r. akcji, czy operacji o podwyższonym ryzyku; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez: • sporządzenie uzasadnienia, mimo jego obszerności w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi; • przedstawienie przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku, sprawy niezgodnie z jej stanem rzeczywistym, tj. bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w zakresie ich interpretacji i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, w ślad za organem, że skarżący kasacyjnie nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.; • niewskazanie jakie to rzekomo nowe źródła danych wskazał skarżący dopiero na etapie skargi, które nie były znane organowi, a które mogły potwierdzać zasadność skargi (1 akapit str. 12 uzasadnienia); II. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że KGP prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego będące podstawą rozstrzygnięcia organu tj.: 1. § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że; • udział w zabezpieczeniu imprez masowych, do których skierowany jest funkcjonariusz, poza zakresem swoich obowiązków, każdorazowo odrębną decyzją przełożonego KKKSP, w związku z którymi zostaje zapotrzebowane dodatkowe ponadstandardowe wyposażenie funkcjonariuszy, podczas których dochodzi do wniesienia przez uczestników na teren obiektu materiałów pirotechnicznych, w tym rac i świec dymnych oraz ich użycia podczas imprez, tj. dochodzi do sytuacji wymagających podjęcie przez funkcjonariuszy interwencji w ochronie osób i mienia oraz przywrócenia porządku publicznego, nie jest kwalifikowany jako pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.:, • "potwierdzenie pełnienia służby w warunkach o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.", może nastąpić jedynie na podstawie zapisów w dokumentacji służbowej prowadzonej podczas zabezpieczenia w tym zawierającej informacje o czasie i miejscu i rodzaju wykonywanych czynności i bezpośrednim udziale w przywracaniu porządku publicznego, w sytuacji kiedy brak jest możliwości, przy działaniach angażujących kilkudziesięciu czy kilkuset funkcjonariuszy, zawarcie w dokumentacji sporządzanej w trakcie imprezy/wydarzenia danych dotyczących konkretnie czynności podejmowanych przez danego oznaczonego z imienia i nazwiska funkcjonariusza; • "służba w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia" – to tylko taka służba, która niesie za sobą bezpośrednie zagrożenie zarówno życia jak i zdrowia i tylko wówczas, jeśli to naruszenie jest nieuchronne, w sytuacji kiedy interpretacja taka pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, zgodnie z którym zagrożenie to nie musi być bezpośrednie, niemniej powinno być inne niż normalne zagrożenie wynikające z codziennej służby funkcjonariusza oraz realne, a nie hipotetyczne, przepis bowiem mówi o zagrożeniu, a nie ziszczeniu się zagrożenia poprzez doznanie przez funkcjonariusza uszczerbku na zdrowiu lub życiu; • z pojęciem "naruszenia porządku publicznego" - mamy do czynienia jedynie w przypadku, kiedy dochodzi do zbiorowego działania - naruszającego porządek publiczny, podczas gdy działania indywidualne naruszające porządek publiczny są również takimi naruszeniami; • konieczność użycia przez funkcjonariuszy środków przymusu bezpośredniego, wobec naruszenia cielesnej nietykalności funkcjonariuszy, rzucania materiałów pirotechnicznych w stronę funkcjonariuszy, rzucania drzewcami od flag w kierunku funkcjonariuszy nie stanowi naruszenia zbiorowego porządku publicznego, a zagrożenie wynikające z powyższych działań jest standardowym zagrożeniem wpisanym w służbę i wynikającym z roty ślubowania funkcjonariuszy Policji, nieskutkującym zakwalifikowaniem ich, jako służby, o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się wokół zagadnienia ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz zakresu postępowania wyjaśniającego, jak również wadliwości uzasadnienia – zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji. Przed przystąpieniem do oceny powyższych zarzutów należy poczynić pewne ustalenia natury ogólnej. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaświadczenie stanowi informację, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, organ nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub wykorzystaniem innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. W konsekwencji odnosi się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju. Postępowanie wyjaśniające ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Nie ulega wątpliwości, że w tego rodzaju postępowaniu wyjaśniającym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych niewynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym (kończącym się wydaniem decyzji) organ administracji zobligowany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o wszelkie dostępne dowody, o tyle zasada ta doznaje ograniczenia w przypadku postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, będącego postępowaniem uproszczonym. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa powyżej, odnosi się do ustalenia posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego oraz do ustalenia treści, zakresu danych posiadanych przez organ, a nie do poszukiwania dowodów, którymi organ wydający zaświadczenie nie dysponuje. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zauważa się, że "Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. «Konieczne» postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2000 r., V SA 760/00; por. też M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 218). Również w nowszym orzecznictwie wskazuje się, iż "w postępowaniu dotyczącym wydania lub odmowy wydania zaświadczenia (art. 217-219 k.p.a.) właściwy organ nie przeprowadza ponownie całego postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń faktycznych i prawnych w danej sprawie (...) Wynika to z tego, że postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi art. 218 § 2 k.p.a., może spełniać tylko rolę pomocniczą odnośnie do ustalenia treści danego zaświadczenia. (...) organ administracyjny zaświadcza tylko o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania, gdyż chodzi tu o potwierdzenie w formie dokumentu urzędowego tego, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym" (tak NSA w wyroku z 20 września 2013 r., II OSK 975/12). Z powyższych przyczyn nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony jako 1. Organ, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, mógł wydać zaświadczenie wyłącznie potwierdzające okoliczności wynikające w sposób niewątpliwy z ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie mógł natomiast prowadzić postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości czy też dokonywać wykładni przepisów prawnych w związku z dokonywaniem ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, która nie jest przedmiotem postępowania uproszczonego w sprawie wydania zaświadczenia. Zarzut ten został także niestarannie skonstruowany, gdyż wskazany w nim art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów o rożnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, naruszenie którego z nich zarzuca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób bardzo ogólny odniesiono się do naruszeń przepisów statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, w zasadzie jedynie wskazując, że zdaniem skarżącego kasacyjnie regulacje te znajdują zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia, nie precyzując natomiast, na czym miałoby polegać ich naruszenie i w jaki sposób miałoby ono wywrzeć wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny także zarzut odnoszący się do naruszenia § 14 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Przede wszystkim trzeba podnieść, że § 14 rozporządzenia z 2018 r. składa się z 6 ustępów, z których niektóre zawierają punkty, nie istnieje natomiast jednostka redakcyjna przepisu oznaczona jako "§ 14 pkt 3". Zgodnie z § 124 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia jest paragraf (§). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego prostowanie czy uzupełnianie podstaw skargi kasacyjnej. Przy sporządzeniu tego środka zaskarżenia obowiązuje przymus adwokacko-radcowski, który ma gwarantować wysoki poziom merytoryczny sporządzonego pisma procesowego. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie miał zatem podstaw do dokonywania oceny realizacji przesłanek podwyższenia emerytury. Wydanie zaświadczenia odmownego nie przesądza ostatecznie kwestii istnienia czy nieistnienia określonych faktów. Oznacza tyle, że organ nie może stwierdzić ich istnienia w oparciu o posiadane dane, w szczególności znajdujące się w prowadzonych przez organ ewidencjach czy rejestrach. Nie jest zasadny również zarzut sformułowany w punkcie I.2 skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymaganiom stawianym przepisami art. 107 § 3 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia regulacja art. 107 § 3 k.p.a. ma zastosowanie z uwzględnieniem uproszczonego charakteru postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia, o czym była mowa wyżej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala poznać motywy, jakimi kierował się organ wydając postanowienie, co przesądza o braku naruszenia powołanych przepisów. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela argumentacji organu, nie świadczy o istnieniu zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia. Nie jest zasadny również zarzut sformułowany w punkcie I.3. skargi kasacyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu postępowania i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn nie podzielił stanowiska skarżącego. Ze względu na treść zarzutów mającą wydźwięk kwestionowania ustaleń faktycznych, dodać należy, że z uwagi na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, natomiast naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Takie sytuacje nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, uznając jej zarzuty za bezzasadne.