III OSK 39/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Łącko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 817/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 16 listopada 2007 r. nr 92/2007 w sprawie Statutu Sołectwa Wola Piskulina wraz z załącznikiem oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 817/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Łącko (dalej: "organ") nr 92/2007 z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie Statutu Sołectwa Wola Piskulina wraz z załącznikiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący zarzucił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) poprzez niepoddanie projektu statutu ww. sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ eksponował, że brak jest podstaw do twierdzenia, że projekty statutów sołectw nie zostały poddane konsultacjom społecznym. Podkreślił, że uchwały w sprawie statutów sołectw mimo braku uchwały w sprawie konsultacji społecznych, były konsultowane na zebraniu wiejskim z mieszkańcami wsi. Podkreślił również, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii, a projekty statutów sołectw były przedstawione na zebraniach wiejskich poszczególnych wsi. Organ podniósł również, że brak stosownych dokumentów na tę okoliczność nie świadczy o tym, że konsultacji nie było. Ponadto organ wskazał, że projekty uchwał statutów sołectw były przedstawiane także na posiedzeniu członków Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, które odbyło się w dniu 15 listopada 2007 r., a następnie na posiedzeniu Rady Gminy Łącko w dniu 16 listopada 2007 r. na którym zostały przyjęte bez uwag. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uwzględnił skargę, uznając ją za zasadną z uwagi na nie przedstawienie przez organ jakiegokolwiek dowodu na poparcie swojej tezy o faktycznym przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw. Zaznaczono, że wzywany odrębnym pismem z 21 września 2020 r. Wójt Gminy Łącko nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że w sprawie powinna zostać podjęta uchwała w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Przepis ten obowiązuje od 9 czerwca 1996 r., natomiast od 30 maja 2001 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta 16 listopada 2007 r., to w sposób oczywisty należało zastosować ww. art. 5a ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu którego statut ma dotyczyć, adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, że wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Skład orzekający wskazał, że naruszenie procedury podejmowania uchwał powszechnie uznaje się za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym, upoważniające sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny (jako prawa miejscowego) nie ogranicza przy tym opublikowanie tejże uchwały przez wojewodę po przesłaniu jej w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Żaden przepis nie wyłącza kompetencji sądu w takim zakresie. Powyższy wyrok w całości zakwestionował organ, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez nie przyjęcie, że doszło do przeprowadzenia konsultacji społecznych przed uchwaleniem statutu Sołectwa Wola Piskulina i nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnień organu, iż podjęte działania mieściły się w ramach konsultacji z mieszkańcami. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, oraz o oddalenie skargi. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia. Równocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej. Pismem z 31 marca 2021 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 u.s.g. Autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, iż podjęcie uchwały o przyjęciu statutu jednostki pomocniczej powinno być poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami gminy przeprowadzonych na zasadach określonych uchwałą podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji wykazać, iż faktyczne przeprowadzenie konsultacji bez tej uchwały, nie może być oceniane jako istotne naruszenie prawa. Artykuł 91 ust. 1 u.s.g. określa podstawy nieważności aktu organu gminy wskazując, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. W judykaturze utrwalił się pogląd, że istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Art. 5 ust. 3 u.s.g. przewiduje, że zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Stosownie do art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W myśl art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyodrębnił się nurt, że obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed przyjęciem statutu jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Obligatoryjne konsultacje obejmują jedynie "wycinek" regulacji statutowej. Pozostałe zagadnienia, które mogą być określone w statucie, mogą być konsultowane, ale już tylko fakultatywnie (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 378/10, LEX nr 597564; z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1310/10, LEX nr 746462 oraz z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1896/10, LEX nr 746841). Stanowisko takie podzielane jest również przez część doktryny (A. Skoczylas (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd, 1, Legalis). W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest również odmienne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami stanowi obligatoryjny element procedury uchwalania przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej oraz dokonywania w nim zmian niezależnie od rodzaju spraw, których te zmiany dotyczą (zob. B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, LEX/el.; por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 652/13, LEX nr 3501879; z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4305/21, LEX nr 3309173). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi również wątpliwości, że konsultacje społeczne w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej gminy powinny zostać przeprowadzone po uprzednim podjęciu uchwały określającej zasady i tryb ich przeprowadzenia, adekwatnie do rygorów, o których mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. – tak NSA w wyrokach z 26 czerwca 2020 r., II OSK 258/20, z 6 kwietnia 2023 r., III OSK 2206/21, z 21 listopada 2023 r., III OSK 2945/21, z 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21. W realiach niniejszej sprawy nie zostało zakwestionowane, również na etapie postępowania kasacyjnego, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała o nadaniu statutu sołectwa nie została poprzedzona podjęciem uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji. W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pierwszej instancji było zgodne z prawem Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.