III OSK 3918/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 413/20 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 grudnia 2019 r. nr DOA-WSzOP.513.50.2019.KKU.3 w przedmiocie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie działki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 413/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: GDOŚ) z 10 grudnia 2019 r. w przedmiocie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie działki, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 5 października 2018 r., uzupełnionym pismami z 3 grudnia 2018 r., 21 marca 2019 r. i 8 maja 2019 r., Starosta [...] przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: RDOŚ) wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi dla powiatu [...], zawierający m. n. informację o zanieczyszczeniu działki nr ewid. [...], obręb [...] miasta [...] substancjami ropopochodnymi (benzyny, oleje, węglowodory aromatyczne (suma BTEX) oraz wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne). Decyzją z 11 czerwca 2019 r. RDOŚ dokonał wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] miasta [...], należącej do Gminy [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, zaskarżoną decyzją z 10 grudnia 2019 r. GDOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć był art. 101c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej jako: P.o.ś.). GDOŚ podkreślił, że decyzja w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego, a w związku z tym organ, który poweźmie informację o występowaniu na danym terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wynikającą choćby z jednego spośród źródeł wymienionych w pkt 1-3 powołanego przepisu, jest zobowiązany do dokonania wpisu w stosownym rejestrze. Wskazano, że dokonanie wpisu pozwala docelowo zbadać w przyszłości, czy faktycznie takie zanieczyszczenie miało miejsce. Wskazano, że podstawowym warunkiem wpisu jest ustalenie, że na danym terenie prowadzona była działalność przed 30 kwietnia 2007 r., mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. GDOŚ stwierdził, że źródłem zanieczyszczeń wykrytych w wodzie kanału [...] i w jego osadach dennych są wody deszczowe napływające z systemu kanalizacji dawnej wytwórni paliw syntetycznych płynnych [...], działającej w latach 1938-1945. Podano, że na powierzchni wody od wielu lat okresowo pojawia się warstwa opalizująca w świetle dziennym, sugerując zanieczyszczenie wód substancjami o naturze węglowodorów ropopochodnych mających charakter potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego pominięcia drugiej prawdopodobnej przyczyny powstania zanieczyszczenia na terenie przedmiotowej działki, tj. nielegalnego porzucenia odpadów ropopochodnych do [...] na terenie działki o nr [...] w miejscu przy wiadukcie GDOŚ wyjaśnił, że oparł się na opracowaniu pn. "Ocena stanu środowiska wodno-gruntowego rejonu kanału rzeki [...], [...], Powiat [...], Województwo [...]", w którym nie stwierdzono zanieczyszczeń powierzchni ziemi i wód gruntowych w próbkach gruntu oraz w próbkach wody pobranych w dniach 3-5 marca oraz 24 marca 2015 r. na terenie działki o nr [...] oraz o nr [...]. Z opracowania tego wynika, że w 2013 r. firma S. Sp. z o.o. wykonała pracę mającą na celu ograniczenie zanieczyszczenia w wodach kanału [...]. Zatem zestawiając ze sobą rok 2013 oraz wyniki badań z 2015 r. organ odwoławczy stwierdził, że wydaje się mało prawdopodobna sytuacja przedstawiona przez skarżącego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. oraz P.o.ś. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę WSA podniósł, że zaskarżona decyzja dotyczyła dokonania wpisu do rejestru potencjalnych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, co obligowało organ do działania w oparciu o jedno ze źródeł informacji, o których mowa w art. 101c ust. 3 P.o.ś., a z akt sprawy wynika, że źródłem tym był sporządzony przez Starostę wykaz, zawierający wymagane przez art. 101d P.o.ś. informacje identyfikujące potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Wykaz ten wskazywał teren potencjalnego zanieczyszczenia, tj. działkę należącą do skarżącego i określał działalność, która mogła spowodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - niemiecka fabryka syntetycznych paliw płynnych [...], działająca w latach 1938-1945, czyli działalność prowadzoną na danym terenie przed 30 kwietnia 2007 r. Zdaniem WSA chybione są zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego, gdyż w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi organ ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia, czy przedstawiony wykaz odpowiada wymaganiom określonym w art. 101 d P.o.ś., a w ocenie WSA wykaz ten odpowiada prawu. Podano, że w świetle przepisów P.o.ś. nie mają znaczenia podnoszone w uzasadnieniu skargi uwagi o możliwej innej przyczynie powstania zanieczyszczeń. Wskazano, że ustalenie, że potencjalnym źródłem zanieczyszczeń była niemiecka fabryka syntetycznych paliw płynnych [...] było dokonane z dużym prawdopodobieństwem, w oparciu o specjalistyczne opracowanie. Natomiast wybiórcza analiza tego opracowania przez skarżącego, dodatkowo w oderwaniu od wniosków tego opracowania, a także relacje pracowników skarżącego dotyczące rzekomego braku zanieczyszczeń przed 2013r., nie podważają trafności ustaleń organów administracji. Wyjaśniono, że w sprawie nie naruszono prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a z uwagi na związany charakter decyzji nie było możliwe naruszenie w toku postępowania art. 7 k.p.a. w zakresie nieuwzględnienia przez organ słusznego interesu skarżącego. Zdaniem WSA nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., gdyż treść normy nie nastręcza wątpliwości, a ponadto na mocy zaskarżonej decyzji nie został nałożony na skarżącego żaden obowiązek. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz [...] zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 101d ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 5a P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że skoro decyzja o dokonaniu wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni na terenie działki nie należy do decyzji uznaniowych, to wystarczającym jest ustalenie jednego potencjalnego źródła zanieczyszczenia, w sytuacji gdy wskazany nieuznaniowy charakter przedmiotowej decyzji, mimo użycia zwrotu: "z dużym prawdopodobieństwem", wymaga szczegółowej weryfikacji przy istnieniu dwóch różnych równoległych potencjalnych źródeł zanieczyszczenia, a tym samym pominięciu, że przyjęcie jedynie jednego z wybranych potencjalnych źródeł bez ich weryfikacji przedmiotowej prowadzi do uznaniowego charakteru tego rodzaju decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylenie decyzji GDOŚ z 10 grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ z 11 czerwca 2019 r. oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów, o ile zwalnia z obowiązku prowadzenia szczególnej weryfikacji w sytuacji istnienia jednego źródła zanieczyszczenia, to nie zwalnia organu z obowiązku wykazania i dowodzenia, gdy istnieją dwa równoległe potencjalne źródła tego zanieczyszczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie najbardziej prawdopodobnym jest, że zanieczyszczenie na terenie przedmiotowej działki powstało w maju 2013 r., gdy na terenie działek o nr [...] i nr [...] obręb [...] m. [...] wystąpiło duże zanieczyszczenie wód powierzchniowych [...], zaś przyczyną tego wycieku mogło być przedostanie się zanieczyszczeń z terenu po byłej stacji benzynowej, która znajdowała się na terenie działki o nr [...] obręb [...] miasta [...]. Zarzucono, że w zakresie przyjętego źródła nie poczyniono żadnej weryfikacji, podobnie jak nie podjęto weryfikacji podnoszonego przez stronę miejsca, w sytuacji gdy oba źródła można kwalifikować jako potencjalne w oparciu o te samą metodykę dowodzenia w ramach przewidzianego przepisami prawa "prawdopodobieństwa". Zdaniem skarżącej art. 101d ust. 1 P.o.ś. nie zawiera w sobie automatyzmu i przy jednoczesności występowania co najmniej dwóch potencjalnych źródeł zanieczyszczenia, uniknięcie zarzutu uznaniowości decyzji wymaga poczynienia dalszych ustaleń niż tylko te, że po wykonaniu prac nie stwierdzono zanieczyszczeń. O ile bowiem przepis art. 101d ust. 1 P.o.ś. posługuje się zwrotem "prawdopodobny", to potencjalny powinien być także związek przyczynowy, a w potencjalnym związku pozostaje także inne równoległe źródło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, ani też uzupełniać, konkretyzować czy uściślać zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, jak też domniemywać intencji wnoszącego skargę kasacyjną (por. np. wyroki NSA z: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 101d ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 5a P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że dla wydania decyzji o dokonaniu wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu wystarczające jest ustalenie jednego potencjalnego źródła zanieczyszczenia, podczas gdy - zdaniem skarżącego kasacyjnie - przy istnieniu dwóch różnych równoległych potencjalnych źródeł zanieczyszczenia, konieczna jest szczegółowa weryfikacja źródeł zanieczyszczenia. Należy zatem wyjaśnić, że art. 101d ust. 1 P.o.ś. stanowi, że starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, poprzez: 1) ustalenie działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; 2) ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane ze względu na działalność, o której mowa w pkt 1; 3) analizę dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi; 4) w razie potrzeby - wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a. Przepis ten określa zatem zasady prowadzenia przez starostę identyfikacji terenów, na których występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Z kolei w myśl art. 3 pkt 5a P.o.ś. ilekroć mowa jest w ustawie o historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi - rozumie się przez to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187), która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat. Zatem ten przepis ten określa definicję pojęcia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Należy podkreślić, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie skarżący kasacyjnie musi wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, a ponadto w uzasadnieniu tego zarzutu przedstawić, jak w jego ocenie powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że jej autor wprawdzie zarzuca niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów, ale przede wszystkim podważa ustalenia dokonane przez organy, a zaakceptowane przez WSA, że źródłem zanieczyszczenia była działalność niemieckiej fabryki syntetycznych paliw płynnych [...] działającej w latach 1938-1945, a zatem działalność prowadzona na przedmiotowym terenie przed 30 kwietnia 2007 r. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie najbardziej prawdopodobnym jest to, że na terenie przedmiotowej działki doszło do zanieczyszczenia w maju 2013 r. i było to związane z zanieczyszczeniem terenu po byłej stacji benzynowej. Należy zatem podkreślić, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie sformułował żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie podważył ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez WSA stanu faktycznego. W związku z tym podniesiony zarzut naruszenia art. 101d ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 5a P.o.ś. okazał się nieskuteczny. Z powyższych powodów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.