III OSK 408/25

Dnia 23 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 446/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 czerwca 2024 r. nr IK.I.7023.4.2024.ZA.il w przedmiocie przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie prowadzonej gospodarki wodno-ściekowej i emisji hałasu do środowiska 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 446/24 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 czerwca 2024 r. nr IK.I.7023.4.2024.ZA.il w przedmiocie przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie prowadzonej gospodarki wodno-ściekowej i emisji hałasu do środowiska. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 7 czerwca 2024 r. nr IK.I.7023.4.2024.ZA.il Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "ŚWIOŚ" lub "organ"), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 425, dalej w skrócie: "u.i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], przeprowadzonej w okresie od dnia 5 stycznia 2024 r. do dnia 30 kwietnia 2024 r. na terenie Zakładu Górniczego [...] (dalej w skrócie: "Zakład"), zlokalizowanego w obrębie miejscowości [...], Gmina [...] i miejscowości [...], Gmina [...], powiat [...], eksploatowanego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca"), pod kątem przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie prowadzonej gospodarki wodno-ściekowej i emisji hałasu do środowiska, zarządził: 1) podjąć skuteczne działania w celu poprawy jakości odprowadzanych do środowiska wód złożowych oraz opadowych lub roztopowych pochodzących z odwadniania złoża "[...]"; termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia; 2) zaprzestać odprowadzania ścieków przemysłowych rowem otwartym zlokalizowanym na terenie Zakładu do koryta rzeki [...], z pominięciem urządzeń oczyszczających ścieki przemysłowe; termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia; 3) przesyłać sprawozdania z zakresu jakości ścieków bytowych i przemysłowych do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach w ustawowo wyznaczonym terminie; termin realizacji: 30 dni od dnia zakończenia pomiaru; 4) podjąć działania mające na celu ograniczenie emisji hałasu w porze nocnej do poziomu określonego w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 września 2006 r. znak: ŚR.III.6611-406 ze zmianami; termin realizacji: bezzwłocznie po otrzymaniu zarządzenia. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 28 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ, odnosząc się do punktu 1 w/w zarządzenia, wyjaśnił, że w ramach prowadzonej kontroli, a także czynności wykonywanych w trybie art. 10b ust. 2 u.i.o.ś przeprowadził oględziny Zakładu w zakresie prowadzonej gospodarki wodno-ściekowej oraz koryta rzeki [...] od źródła do ujścia do rzeki [...]. Przeprowadzone w dniu 5 stycznia 2024 r. oględziny złoża "[...]" (strona wschodnia) w miejscowości [...] Zakładu Górniczego [...] oraz osadnika, do którego wpływają wody z odwodniania wyrobiska wykazały, że w wyrobisku (poziom VIII) widoczne były wody gruntowe spływające po brzegach wyrobiska, które gromadziły się w rowach opaskowych pod ociosami ścian, jak również spływały na drogi dojazdowe, gdzie ulegały zmętnieniu. Zanieczyszczona woda spływa do rząpi kopalni, a następnie przez rurociągi odprowadzana była do osadnika, z którego trafiała do koryta rzeki [...]. Oględziny osadnika wykazały, że był on wypełniony w całości napływającą wodą z odwodnienia wyrobiska, a woda w nim była mętna i miała szare zabarwienie. Widoczny był intensywny napływ wód z odwodniania wyrobiska do osadnika, który zaburzał proces klarowania się wody, co powodowało odprowadzanie nieoczyszczonych wód do koryta rzeki [...]. ŚWIOŚ wyjaśnił, że Spółka w czasie trwania kontroli podjęła działania mające na celu poprawę efektywności oczyszczania wód odprowadzanych z odwodnienia kopalni, polegające m.in. na zamontowaniu profili betonowych w osadniku gromadzącym wody z odwodnienia, wykonaniu w rząpiu głównym na poziomie VII grobli wraz z systemem progów z przepustami w postaci rur. Wykonane prace nie przyniosły jednak zamierzonego efektu, gdyż wielokrotnie przeprowadzone w okresie styczeń – kwiecień 2024 r. oględziny miejsca zrzutu wód z odwodnienia złoża "[...]" do rzeki [...] w miejscowości [...] wykazały, że woda w rzece [...] przy kolektorze zrzutowym wód z odwodnienia kopalni była nadal mętna, koloru biało-szarego. W dalszym biegu rzeki [...] woda w rzece również miała intensywne szare zabarwienie i była mętna, a zasięg jej oddziaływania był widoczny na moście w miejscowości [...], oddalonym o około 800 m od kolektora zrzutowego, a nawet przy ujściu do rzeki [...]. Zabarwienie wody wskazuje, że do rzeki [...] odprowadzane są ścieki w postaci niedostatecznie oczyszczonych wód z odwodnienia kopalni. Zgodnie z art. 78 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej w skrócie: "p.w."), ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego korzystania z wód albo usług wodnych powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i nie mogą powodować w tych wodach zmian naturalnej mętności, barwy lub zapachu. Na podstawie wyników badan fizykochemicznych prób wody z odwodnienia wyrobiska, pobranych w dniach: 5 stycznia 2024 r., 26 stycznia 2024 r., 5 lutego 2024 r., 9 lutego 2024 r. i 5 marca 2024 r., można stwierdzić, że charakteryzują się one zróżnicowaną zawartością zawiesiny ogólnej, która w powyższych dniach wynosiła od 14 mg/1 do 470 mg/1. Zastosowany przez kontrolowana jednostkę system podczyszczania wód z odwadniania wyrobiska nie jest zatem wystarczający i przy większym napływie wód opadowych i roztopowych do rząpi, osadnik zlokalizowany w górnej części wyrobiska nie spełnia swojej funkcji, co w konsekwencji powoduje, że do koryta rzeki [...] odprowadzanie są nieoczyszczone ścieki. Zgodnie z art. 83 ust. 1 p.w., wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi są obowiązani zapewnić ochronę wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatacje urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków. Z kolei na podstawie art. 478 pkt 7 p.w., kto wbrew art. 83 tej ustawy nie zapewnia ochrony wód przed zanieczyszczeniem, podlega karze grzywny w wysokości od 1.000 zł do 7.500 zł. Organ podkreślił, że w posiadanym przez Zakład pozwoleniu wodnoprawnym nie zostały określone dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych wodach z odwodnienia terenu kopalni, jednak w uzasadnieniu do pozwolenia znajduje się zapis, że wody z odwodnienia kopalni odprowadzane do rzeki [...] winny charakteryzować się dobrą jakością, aby w myśl art. 16 pkt 61 lit. e p.w. nie były traktowane jako ścieki. Wielokrotnie przeprowadzone oględziny kolektora zrzutowego, połączone z poborem prób wody z odwodnienia kopalni, wskazują, że powyższy warunek nie został spełniony. W czasie czynności kontrolnych ustalono, że wody złożowe i opadowe pochodzące z odwadniania złoża "[...]", odprowadzane kolektorem zrzutowym do koryta rzeki [...], charakteryzowały się znacznym zmętnieniem i jasnoszarym zabarwieniem, zatem do koryta tej rzeki odprowadzane były ścieki w postaci niedostatecznie oczyszczonych wód z odwodnienia kopalni. Odnosząc się do punktu 2 zarządzenia pokontrolnego, ŚWIOŚ stwierdził, że przeprowadzone w dniu 23 lutego 2024 r. oględziny w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych z terenu Zakładu wykazały, iż kontrolowana jednostka odprowadza nielegalnie ścieki przemysłowe przydrożnym rowem do koryta rzeki [...] z pominięciem urządzeń oczyszczających. Powyższe zostało udokumentowane protokołem oględzin z dnia 23 lutego 2024 r., stanowiącym załącznik do protokołu kontroli. Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 22 grudnia 2020 r. (zmieniona decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r.), udziela Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki [...] jedynie wylotem zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] obręb [...]. W związku z powyższym należy zaprzestać odprowadzania ścieków przemysłowych nielegalnym wylotem, a cały strumień wytwarzanych ścieków przemysłowych kierować na urządzenia oczyszczające i odprowadzać zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym. Co do punktu 3 zarządzenia pokontrolnego, organ podkreślił, że w czasie kontroli stwierdzono, iż Spółka nie przesyła każdorazowo prowadzonych pomiarów jakości ścieków bytowych oraz przemysłowych lub przesyła w/w pomiary nieterminowo. Powyższe stanowi naruszenie art. 304 p.w. Zgodnie zaś z art. 477 pkt 12 p.w., kto wbrew art. 304 ust. 1 nie przekazuje wyników prowadzonych pomiarów ilości pobieranych wód podziemnych i wód powierzchniowych lub ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi lub nieterminowo przekazuje te wyniki, podlega karze grzywny. W zakresie punktu 4 zarządzenia pokontrolnego ŚWIOŚ wyjaśnił, że w związku z interwencją dotyczącą uciążliwości hałasowych w ramach działań kontrolnych przeprowadzono pomiar hałasu emitowanego do środowiska z terenu Zakładu. Pomiary przeprowadzono w dniach 4 i 5 kwietnia 2024 r. (dzień/noc) w jednym z punktów pomiarowych zawartych w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 15 września 2006 r. oraz w punkcie zlokalizowanym na terenie posesji osoby interweniującej. Wyniki pomiarów w porze nocnej w punkcie określonym w powyższej decyzji ([...]) osiągnęły wartość 55,2 dB, co przekracza dopuszczalną wartość określoną w decyzji, wynoszącą 45 dB o 10,2 dB. Szczegółowe informacje dotyczące uzyskanych wyników przedstawione zostały w sprawozdaniu z dnia 15 kwietnia 2024 r., które zostało przekazane Spółce w dniu 23 kwietnia 2024 r. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że dla oceny legalności wydanego zarządzenia pokontrolnego znaczenie ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych okazało się bowiem, że wody z odwodnienia kopalni wprowadzane do rzeki [...] były niedostatecznie oczyszczone. Woda w rzece miała szare zabarwienie i była mętna, a wyniki badań fizykochemicznych prób wody z odwodnienia wyrobiska charakteryzowały się zróżnicowaną zawartością zawiesiny ogólnej, która wynosiła od 14 mg/1 do 470 mg/1. W związku z tym ustalono, że zastosowany przez kontrolowaną jednostkę system podczyszczania wód z odwadniania wyrobiska nie jest wystarczający i przy większym napływie wód opadowych i roztopowych do rząpi, osadnik zlokalizowany w górnej części wyrobiska nie spełnia swojej funkcji, co w konsekwencji powodowało, że do koryta rzeki [...] odprowadzane były nieoczyszczone ścieki. Natomiast zgodnie z posiadanym przez Zakład pozwoleniem wodnoprawnym, wody z odwodnienia kopalni odprowadzane do rzeki [...] winny charakteryzować się dobrą jakością, aby w myśl art. 16 pkt 61 lit. e p.w. nie były traktowane jako ścieki. W protokole kontroli stwierdzono, że wielokrotnie przeprowadzone oględziny kolektora zrzutowego połączone z poborem prób wody z odwodnienia kopalni wskazują, że powyższy warunek nie został spełniony. Z kolei powyższe ustalenia protokołu kontroli – których Sąd pierwszej instancji w tym postępowaniu nie poddaje weryfikacji, ale które zostały oparte o omówione w w/w dokumencie dowody – uzasadniały sformułowanie zalecenia, aby kontrolowany podmiot prowadzący Zakład (członek zarządu) podjął skuteczne działania w celu poprawy jakości odprowadzanych do środowiska wód złożowych oraz opadowych i roztopowych pochodzących z odwadniania złoża "[...]". Po drugie, w zaskarżonym zarządzeniu zalecono, aby zaprzestać odprowadzania ścieków przemysłowych rowem otwartym zlokalizowanym na terenie zakładu do koryta rzeki [...] z pominięciem urządzeń oczyszczających ścieki przemysłowe. Taka reakcja organu miała związek z ustaleniem w toku kontroli przeprowadzonej w Zakładzie, że kontrolowana jednostka odprowadza ścieki przemysłowe przydrożnym rowem do koryta rzeki [...] z pominięciem urządzeń oczyszczających. Udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne uprawniało do wprowadzania wyłącznie oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki [...]. Zaistniałą sytuację – wbrew twierdzeniom skarżącej –potwierdziły wyniki badań prób ścieków pobranych w dniu 23 lutego 2024 r., które wykazały ponadnormatywną zawartość zawiesin w ściekach (przekroczenie ponad 340-krotne). Nie miał znaczenia dla wyniku tej sprawy wywołany zarzutami skarżącej spór o to, jak należy definiować "ścieki przemysłowe". Pozwolenie wodnoprawne, na które powołali się kontrolujący, określa jakiego rodzaju ścieki mogą być odprowadzane do rzeki. Protokół kontroli zawiera jednoznaczne ustalenia z tym związane, a mianowicie że Spółka odprowadza ścieki przemysłowe rowem, z pominięciem urządzeń oczyszczających i wprost do rzeki [...], których to ustaleń Sąd nie kontestuje z uwagi na zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Po trzecie, w kontrolowanym akcie zarządzono, aby przesyłać sprawozdania z zakresu jakości ścieków bytowych i przemysłowych do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach w ustawowo wyznaczonym terminie. Taka treść zalecenia ma związek z ustaleniami kontroli dotyczącymi sprawozdawczości w zakresie ilości i jakości oprowadzanych ścieków bytowych i przemysłowych. Ustalono, co znajduje wyraz w treści protokołu kontroli, że pomiary jakości ścieków bytowych, wykonane w sierpniu 2023 r., zostały przesłane do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kiecach nieterminowo. Podobnie pomiary jakości ścieków przemysłowych przeprowadzone w lutym, czerwcu i grudniu 2023 r. nie zostały przesłane do Inspektoratu, a pomiary przeprowadzone w kwietniu i sierpniu zostały przesłane przez Spółkę nieterminowo. Po czwarte, zarządzono, aby podjąć działania mające na celu ograniczenie emisji hałasu w porze nocnej do poziomu określonego w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 września 2006 r. znak: ŚR.III.6611-406 ze zmianami. W ramach działań kontrolnych przeprowadzono bowiem pomiar hałasu emitowanego do środowiska z terenu Zakładu. Wyniki pomiarów poziomu hałasu, jak wynika z protokołu kontroli, pokazały, że w porze nocnej dochodziło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W ocenie WSA w Kielcach, kontrolowane zarządzenie jest obiektywnie zrozumiałe, nie budzi wątpliwości co do rodzaju nieprawidłowości, które kontrolowany przedsiębiorca powinien usunąć. Zostało sformułowane w taki sposób, że na jego podstawie skontrolowany podmiot będzie w stanie skutecznie wyeliminować ujawnione naruszenia. Określone w zarządzeniu terminy realizacji konkretnych zaleceń są zrozumiałe. Szereg zarzutów skargi koncentruje się na kwestiach dotyczących prawidłowości przeprowadzonej kontroli (podstawy wszczęcia, zawiadomienia kontrolowanego o kontroli, zakresu upoważnień osób prowadzących kontrolę, zasadności i rodzaju przeprowadzonej kontroli). Wszystkie te zarzuty (m.in. oparte o przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców) nie mogły zostać uwzględnione. W niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje bowiem ustaleń protokołu kontroli. Protokół zawiera wyjaśnienia w tym zakresie. Trudno też organom zarzucić, że odprowadzane do rzeki wody definiuje jako ścieki, skoro w trakcie kontroli ustalono, że są to wody zanieczyszczone. Pojęcie ścieków definiuje zarówno ustawa Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 38), jak i ustawa Prawo wodne (art. 16 pkt 61). W obu przypadkach ściekami będą zanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Jeżeli organ kontrolujący prowadzony przez skarżącą Zakład stwierdził, że wody pochodzące z odwodnienia kopalni nie są dostatecznie oczyszczone, to w sposób uprawniony nazwał je ściekami. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że okoliczność prowadzenia kontroli przez Wody Polskie i wydawanych w wyniku tej kontroli zaleceń pokontrolnych pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy, skoro Inspekcja Ochrony Środowiska posiada własne i niezależne kompetencje do gospodarowania wodami (art. 335 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 334 pkt 2 i 3 p.w.). W ramach posiadanych uprawnień kontrolnych organy IOŚ mają kompetencje do kontrolowania jakości wód oraz do kierowania do kontrolowanych jednostek (ich kierowników) zaleceń (zarządzeń), które odpowiadają ujawnionym naruszeniom, również w zakresie ochrony wód przed zanieczyszczeniami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła: I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1267 ze zm., dalej w skrócie: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., polegające na bezpodstawnym ograniczeniu przez Sąd pierwszej instancji zakresu własnej kognicji i przyjęcie, że w toku sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego, dokonywanej na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest możliwe zakwestionowanie przez Sąd uchybień proceduralnych popełnionych przez ŚWlOŚ w toku kontroli, nawet jeśli uchybienia te miały wpływ na treść protokołu kontroli, a w konsekwencji na zaskarżone zarządzenie pokontrolne, co z kolei doprowadziło do tego, że sądowa kontrola miała w niniejszej sprawie charakter iluzoryczny; 2) naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 "u.i.o.ś." i art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 184 zdanie 1 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne oddalenie skargi i przyjęcie, że w ramach określonej w 3 § 1 p.p.s.a. sądowej kontroli administracji, w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli, czy zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach kontroli, opartych o wyniki przeprowadzonych zgodnie z prawem czynności kontrolnych, ani nie jest uprawniony do uwzględniania nieprawidłowości, których organ kontrolujący dopuścił się w toku postępowania poprzedzającego wydanie takiego zarządzenia i które doprowadziły do wadliwego wskazania w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń, co pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu oraz wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadą prawa do sądu oraz zasadą sądowej kontroli administracji publicznej (art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP); 3) naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez niezastosowanie wszelkich możliwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa i zawężenie granic rozpoznania sprawy, poprzez wykluczenie możliwości badania, czy wskazane w zarządzeniu pokontrolnym naruszenia i nałożone obowiązki zostały prawidłowo stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane, pomimo że z uwagi na specyfikę spraw wywołanych skargą na zarządzenie pokontrolne, Sąd pierwszej instancji był jedynym podmiotem uprawnionym do weryfikacji legalności działań tego organu, poprzedzających wydanie zarządzenia pokontrolnego; 4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie WSA w Kielcach jest związany treścią protokołu kontroli jako dokumentem urzędowym i w związku z tym nie ma możliwości weryfikacji, czy zawarte w nim ustalenia kontroli znajdują oparcie w wynikach czynności kontrolnych przeprowadzonych zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie kontrolne; 5) naruszenie 151 p.p.s.a. w zw. art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez oddalenie skargi, mimo iż w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym bezpodstawnie wskazano na popełnienie przez skarżącą kasacyjnie naruszeń prawa, bowiem zostały one stwierdzone w wyniku kontroli, którą ŚWIOŚ przeprowadził z naruszeniem prawa i która nie dawała podstaw do przyjęcia, że Spółka odprowadza do rzeki [...] ścieki przemysłowe oraz zanieczyszczone wody z odwodnienia kopalni; 6) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sformułowanie ogólnego, lakonicznego i zawierającego wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia wyroku oraz uznanie "z góry" znacznej części zarzutów za niezasadne (niepodlegające kontroli sądowej), a w konsekwencji niedoniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie w skardze i w uzupełnieniu skargi, co uniemożliwiało formułowanie zarzutów kasacyjnych, a także kontrolę instancyjną; 7) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo że zarządzenie pokontrolne zostało sformułowane w sposób zbyt ogólny i niejednoznaczny oraz nieprecyzujący, jakie czynności powinna podjąć skarżąca kasacyjnie, co uniemożliwiało weryfikację ich wykonania, a Spółce utrudniało wywiązanie się z nałożonych na nią w zarządzeniu pokontrolnym obowiązków oraz poinformowanie organu o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń; 8) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 3 w zw. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że ŚWIOŚ w zarządzeniu pokontrolnym nie odniósł się do pisma skarżącej kasacyjnie z dnia 31 maja 2024 r., zawierającego stanowisko (zastrzeżenia i uwagi) Spółki do protokołu kontroli i załączonej do pisma ekspertyzy dr hab. inż. [...], prof. [...] p.t. "Ocena wpływu warunków atmosferycznych na jakość wód odprowadzanych z kopalni [...] do środowiska", która podważała ustalenia protokołu kontroli; 9) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1c w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś, poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że kontrola ŚWIOŚ, prowadzona jako kontrola interwencyjna, nie spełniała wymogów takiej kontroli, a w związku z tym organ nie był uprawniony do stosowania art. 9a ust. 2 u.i.o.ś., wyłączającego zastosowanie wymienionych w tym przepisie określonych norm ustawy Prawo przedsiębiorców dotyczących kontroli; 10) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1b pkt 2 w zw. z art. 10b ust. 1 u.i.o.ś., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, mimo iż zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych nie w ramach kontroli interwencyjnej, ale w ramach procedury "quasi policyjnej" określonej w art. 10b ust. 1 u.i.o.ś., co stanowiło obejście przez ŚWIOŚ przepisów o kontroli inspekcji środowiska; 11) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9b ust. 2 i art. 9 ust. 2a u.i.o.ś. oraz w zw. z art. 49 ust. 2 i 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie ustaleń faktycznych opartych na czynnościach dokonanych przez osoby działające bez wymaganego upoważnienia oraz bez wymaganych kwalifikacji, podczas gdy czynności takie, w tym wykonane w ich trakcie oględziny, obserwacje i pobór próbek, jako dokonane z naruszeniem przepisów prawa nie powinny stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu, ani być podstawą ustaleń faktycznych, co miało wpływ na treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; 12) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10b ust. 1 w zw. z art. 10b ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 u.i.o.ś., poprzez niezasadne oddalenie skargi, mimo iż w ramach procedury z art. 10b ust. 1 u.i.o.ś. ŚWIOŚ nie mógł dokonywać poboru próbek wody i ich specjalistycznych badań, bowiem czynności te nie zostały literalnie wymienione w poszczególnych punktach art. 10b ust. 2 u.i.o.ś., a w konsekwencji wyniki tych czynności nie mogły stanowić podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego; 13) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 334 pkt 2 i art. 335 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2024 r. w zw. z art. 335 ust. 5 pkt 1 p.w. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 17a w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że ŚWIOŚ przy wydawaniu zarządzenia pokontrolnego wykroczył poza zakres swoich kompetencji, wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 17a u.i.o.ś. w zw. z art. art. 335 ust. 5 pkt 1 i art. 334 pkt 2 p.w., z których wynika, że organy inspekcji środowiska są uprawione do kontroli gospodarowania wodami w zakresie ochrony wód przed zanieczyszczeniami na warunkach ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (tj. w decyzji wodno-prawnej) i w tym zakresie wkroczył w uprawnienia innego organu – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określone art. 335 ust. 1 pkt 1 p.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2024 r., a w konsekwencji bezpodstawnie nałożył na skarżącą kasacyjnie w zarządzeniu pokontrolnym obowiązki określone w punkcie 1 i 2; 14) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z zarządzenia pokontrolnego Wód Polskich z dnia 8 marca 2024 r. znak: 1/K.RUK.452.6.2024.SW, pomimo że dowód ten był istotny do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a jego przeprowadzenie nie spowodowałoby przedłużenia postępowania, gdyż dokument został złożony w Sądzie przed rozprawą; – powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem liczne uchybienia, jakich dopuścił się ŚWIOŚ podczas kontroli, doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcia, że kontrolowana (skarżąca) dopuściła się naruszeń, uzasadniających wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a mimo to Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i przyjęcie, że zarządzenie pokontrolne zostało sformułowane w sposób zrozumiały, niebudzący wątpliwości oraz że podmiot kontrolowany będzie w stanie skutecznie wyeliminować stwierdzone naruszenia oraz poinformować ŚWIOŚ o wykonaniu nałożonych na niego obowiązków; 2) art. 9 ust. 1b pkt 2 w zw. z art. 10b ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że w czasie kontroli interwencyjnej inspektorzy mogą dokonywać czynności, o których mowa w 10b ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., to jest czynności quasi policyjnych i że dokonane w wyniku tych czynności ustalenia mogą być podstawą do sporządzenia protokołu kontroli interwencyjnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów i przyjęcie, że ustalenia dotyczące stwierdzonych rzekomych naruszeń, polegających na odprowadzaniu zanieczyszczonych wód z odwodnienia kopalni oraz odprowadzania ścieków przemysłowych do rowu, mogą stanowić podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego; 3) art. 16 pkt 61 lit. e p.w. w zw. z art. 3 pkt 49 oraz pkt 4 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2024 r, poz. 54 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odprowadzane w ramach pozwolenia wodnoprawnego podczyszczone wody z odwodnienia Zakładu Górniczego stanowią ścieki, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów wskazuje, że niezanieczyszczone wody z odwodnienia zakładu górniczego, które nie zawierają zanieczyszczeń w rozumieniu art. 3 pkt 49 p.o.ś., tj. takie, które nie powodują emisji substancji szkodliwych dla zdrowia lub środowiska – nie są ściekami, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłową oceną, że do wód tych znajduje zastosowanie art. 78 pkt 2 lit. b oraz art. 83 ust. 1 p.w., podczas gdy hipoteza tych przepisów odnosi się wyłącznie do ścieków; 4) art. 334 pkt 2 i 3 oraz art. 335 ust. 1 pkt 1 p.w., w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2024 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kreują one dla Inspekcji Ochrony Środowiska jej własne niezależne kompetencje do kontrolowania jakości wód w każdych okolicznościach, podczas gdy przedmiotowe przepisy w sposób jednoznaczny ustanawiają uprawnienia kontrolne ograniczone wyłącznie do badania przestrzegania norm i ograniczeń wskazanych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (tj. w decyzji wodno-prawnej), a w konsekwencji, poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów i przyjęcie, że wydając zarządzenie pokontrolne i nakładając na skarżącą kasacyjnie obowiązki w punkcie 1 i 2, ŚWIOŚ nie wykroczył poza zakres kompetencji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Chybione okazały się zarzuty dotyczące kompetencji kontrolnych ŚWIOŚ oraz jego pracowników, tak w zakresie form prawnych i charakteru tych czynności, jak i przedmiotu zakresu kontroli – odnoszącej się także do zagadnień Prawa wodnego. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska, a także działający inspektorzy, posiadają uprawnienia do przeprowadzenia kontroli odnośnie do przestrzegania przepisów ochrony środowiska zarówno w zakresie prowadzonej gospodarki wodno-ściekowej, jak i emisji hałasu do środowiska. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, l i 17a u.i.o.ś., do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy: kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska; przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska; przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; wykonywanie zadań określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy również ściganie przestępstw przeciwko środowisku określonych w Kodeksie karnym oraz wykroczeń określonych w Kodeksie wykroczeń i ustawach wymienionych w ust. 1, w tym wnoszenie i popieranie aktów oskarżenia (art. 2 ust. 1a u.i.o.ś.). Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy ponadto, w szczególności, prowadzenie działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych (art. 2 ust. 1 pkt 2a lit. a u.i.o.ś.). Środowisko to ogół elementów przyrodniczych, w tym także elementy przekształcone w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Natomiast "ochrona środowiska" to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju; b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom; c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego (art. 3 pkt 13 p.o.ś.). Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają kompetencje do prowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania przepisów chroniących wody przed zanieczyszczeniami, m.in. poprzez sprawdzenie jakości wody, pobrania próbek wody i ich laboratoryjnej analizy. Chybione są więc zarzuty skargi kasacyjnej, które podnoszą wykroczenie poza kompetencji ŚWIOŚ przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Jeśli chodzi natomiast o instrumentarium prawne przeprowadzenia kontroli, to według przepisów u.i.o.ś., Inspekcja Ochrony Środowiska prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe (art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.). Do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem, jak również kontrole interwencyjne (art. 9 ust. 1b pkt 1 i 2 u.i.o.ś.). Przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (art. 9 ust. 1c u.i.o.ś.). Stosownie do treści art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 u.i.o.ś., przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do wstępu przez całą dobę wraz z niezbędnym sprzętem: na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, do środków transportu, na teren niezwiązany z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak również przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobierania próbek lub wykonywania innych czynności kontrolnych, w tym z użyciem bezzałogowych statków powietrznych, w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, w kontrolowanym środku transportu, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych. Inspektorzy mogą żądać pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego przy jednoczesnym pouczeniu ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o której mowa w Kodeksie karnym, a także żądać okazania dokumentów, w tym dokumentów finansowych i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli (art. 9 ust. 2 pkt 6 i 7 u.i.o.ś.). W ramach kontroli pozaplanowych interwencyjnych inspektorzy mogą dokonywać czynności, o których mowa w art. 10b u.i.o.ś. Zgodnie z art. 10b ust. 1 u.i.o.ś., w przypadku powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku określonego w art. 182, art. 183 lub art. 186 Kodeksu karnego lub wykroczeń przeciwko środowisku określonych w przepisach odrębnych, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska lub upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą podjąć czynności, o których mowa w ust. 2. Z kolei art. 10b ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. stanowi, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska lub upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą podjąć czynności polegające na gromadzeniu i zabezpieczaniu dowodów popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Z kolei stosownie do treści art. 10d ust. 1 u.i.o.ś., informacje uzyskane w czasie prowadzenia czynności, o których mowa w art. 10b ust. 2, mogą być wykorzystywane w celu realizacji zadań ustawowych Inspekcji Ochrony Środowiska, w tym w zakresie kontroli oraz stanowić dowód w postępowaniach administracyjnych, karnych oraz w postępowaniach w sprawach wykroczeń. Wobec powyższego, Inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska są więc uprawnieni do prowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli interwencyjnej dotyczących wpływu działalności Zakładu prowadzonego przez Spółkę na środowisko, w tym na wody rzeki [...]. Zasadne okazały natomiast zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące ograniczenie sądowej kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, poprzez pominięcie oceny procedury kontrolnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu jest przesądzone, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w przepisach u.i.o.ś. jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, s. 147 i następne; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 972/08; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201, A. Barczak, Kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, Warszawa 2020, rozdz. III, pkt 2.2.5.; D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 12). W zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.i.o.ś., zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny, obwarowany sankcją karną. W orzecznictwie przyjmuje się, że sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego jest prowadzona pod względem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Wskazuje się, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne, bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2314/21). Utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (por. wyroki NSA z dnia: 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; 6 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2893/12; 8 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 936/21; dostępne w CBOSA). Okoliczność, że do zarządzenia pokontrolnego nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – a więc także jego art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy – nie zwalnia organu z obowiązku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, a sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny, czy wskazane w zarządzeniu nakazy lub zakazy są konsekwencją rzetelnie przeprowadzone procedury sprawdzającej. Z przepisów u.i.o.ś oraz zasad Konstytucji RP, tj. zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak również zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), wynika obowiązek organów rzetelnego wyjaśnienia okoliczności prawnie istotnych przy pomocy adekwatnych do charakteru sprawy środków dowodowych. Niepodleganie procedury kontrolnej wprost wymogom k.p.a. nie zwalnia organów Inspekcji Ochrony Środowiska z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia, przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, wszystkich prawnie relewantnych okoliczności danej sprawy. Ponadto, obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów k.p.a., to jednak organ Inspekcji Ochrony Środowiska, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa na podstawie przepisów prawa, z czego wynika, iż jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Zarządzenie pokontrolne musi zatem spełniać wymogi funkcjonalnie odpowiadające zasadom i regułom określonym w k.p.a. – w zakresie dochodzenia do prawdy obiektywnej w danej sprawie. Z kolei sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny, czy ustalenia organu odpowiadają prawdzie i czy procedura ustalania owej prawdy przez organ jest akceptowalna w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji i formułowanego wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Przyjęcie takiego założenia oznacza bowiem, że konstytucyjne prawo do sądu – w odniesieniu do możliwości kwestionowania zarządzeń pokontrolnych organów Inspekcji Ochrony Środowiska – jest prawem iluzorycznym, gdyż pozostawia poza zakresem kontroli sądowej ustalenia stanowiące podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego. Tak sprawowana kontrola legalności wydanego zarządzenia pokontrolnego jest kontrolą niepełną, bowiem sąd administracyjny ocenia legalność wydanych zaleceń (nakazów i zakazów), pomijając ocenę legalności dokonanych przez organ ustaleń. Jednym z elementów zasady prawa do sądu, wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jest prawo do odpowiednio ukształtowanej i rzetelnej procedury sądowej, zgodnie z wymaganiami sprawiedliwości i jawności, oraz prawo do odpowiednio ukształtowanego ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Prawo do sądu w aspekcie materialnym rozumiane jest jako możliwość poszukiwania skutecznej ochrony praw na drodze sądowej, co w szczególności wiąże się z ukształtowaniem warunków realizacji tego prawa, pozwalających na merytoryczne zbadanie przez sąd przedstawianych zarzutów. Istotnym elementem materialnego aspektu prawa do sądu jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, zgodnie z którą podmiot, którego prawa zostały naruszone, ma prawo do postępowania sądowego spełniającego standard rzetelności, to znaczy ukształtowanego zgodnie z wymogami sprawiedliwości (por. w szczególności wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 kwietnia 2017 r., sygn. K 10/15, OTK ZU A/2017, poz. 31; 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1; 11 maja 2011 r., sygn. SK 11/09, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 32). Pominięcie przez sąd administracyjny oceny prawidłowości przeprowadzonej przez organ procedury, należałoby zatem uznać za naruszenie standardu rzetelności procedury sądowoadministracyjnej. Zwrócić należy uwagę, że określając w art. 3 § 2 p.p.s.a. formy działania administracji publicznej, podlegające kontroli sądów administracyjnych, prawodawca nie wskazuje, że kontrolując daną formę działania administracji sąd administracyjny bada także legalność procedury podjęcia owej formy działania administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega jednak wątpliwości, że badając legalność danej formy działania administracji, sąd administracyjny może oceniać także procedurę jej podjęcia – na przykład rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego, sąd administracyjny może badać także legalność procedury ustanowienia tego aktu, pomimo że przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. expressis verbis o tym nie stanowi. Skład orzekający NSA w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia systemowego, aby w sprawach skarg na zarządzenia pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, które są aktami lub czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odstępować od oceny procedury podjęcia takiego aktu. Rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne sąd administracyjny ma zatem ocenić nie tylko, czy jego wydanie znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, ale również to, czy te ustalenia są rzetelne i nie naruszają reguł i standardów dochodzenia do prawdy obiektywnej. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zakresu kognicji zarządzenia pokontrolnego, zasługiwały na uwzględnienie, bowiem Sąd ten wielokrotnie zauważał, że nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Trafny jest również zarzut skargi kasacyjnej co do braku precyzji punktu 1 zaskarżonego zarządzenia. Trudno bowiem uznać za prawidłowy punkt 1 zarządzenia, w którym obowiązki A.B. – członka zarządu Spółki – zostały określone poprzez sformułowanie: "Podjąć skuteczne działania w celu poprawy jakości odprowadzanych do środowiska wód złożowych oraz opadowych lub roztopowych pochodzących z odwadniania złoża "[...]".". Treść zarządzenia musi być konkretna, w jasny sposób precyzująca obowiązki podmiotu zobowiązanego lub stwierdzone uchybienia, czego w tym przypadku stwierdzić nie sposób. Powoduje to, że punkt 1 zarządzenia pokontrolnego jest wręcz niemożliwy do wykonania, bowiem zarządzenie nie wyjaśnia, jak należy definiować "skuteczne działania". Z uwagi na uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od oceny legalności ustaleń faktycznych, ujętych w protokole kontroli, ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.