III OSK 425/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 598/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D.D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2024 r. Prezes Rady Ministrów zawiesił organy Miasta i Gminy [...] na podstawie art. 97 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów stało się prawomocne w dniu 8 stycznia 2025 r., a funkcję zarówno Rady Miejskiej w [...] (dalej jako: "Rada Miejska", "organ"), jak i Burmistrza Miasta i Gminy [...] przejął Komisarz Rządowy [...]. Dnia 30 czerwca 2025 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy oraz art. 97 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 zm.; dalej jako: "u.s.g.") podjęła uchwałę nr [...], stanowiąc że: " 1. Rada Miejska w [...] postanawia nie udzielić Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wotum zaufania. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." W skardze, skierowanej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D.D. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") działając w imieniu własnym, wniósł o uchylenie przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w całości formułując w szczególności zarzuty rażącego naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Komisarz Rządowy dla Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 598/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach: odrzucił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że merytoryczne rozpoznanie skargi na akt organu jednostek samorządu terytorialnego poprzedza kontrola jej formalnej dopuszczalności obejmująca m.in. stwierdzenie legitymacji skarżącego do zaskarżenia aktu z uwagi na naruszenie przez ten akt interesu prawnego skarżącego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący, wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem nie jest wystarczające. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2025 r. nr [...] została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei art. 30a ust. 10 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała podjęta w zakresie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania nie narusza interesu prawnego skarżącego – jako Burmistrza Miasta i Gminy [...] (przy czym zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2024 r. Prezes Rady Ministrów zawiesił organy Miasta i Gminy [...] i ustanowił zarząd komisaryczny dla Miasta i Gminy [...]). W konsekwencji skarga na taką uchwałę jest niedopuszczalna i powoduje konieczność jej odrzucenia stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w postanowieniach z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21 i 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21 (dostępne, jak wszystkie powołane orzeczenia, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wskazano, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi (bądź burmistrzowi) wotum zaufania podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 101 u.s.g. nie można wywieźć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy, albowiem w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi (bądź burmistrzowi) doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28aa ust. 10 u.s.g. Podkreślenia bowiem wymaga, że ugruntowane w orzecznictwie i piśmiennictwie jest stanowisko, zgodnie z którym za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego, a nadto aktualnego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony. Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zna wyroki merytorycznie rozpoznające skargi na uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Skargi te były rozpatrywane i oddalane, bądź stwierdzano nieważność zaskarżonych uchwał, ewentualnie stwierdzano ich wydanie z naruszeniem prawa. Niemniej jednak, jak wynika z przedstawionych wyżej rozważań, Sąd pierwszej instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za słuszny uznaje ten pogląd, który kwestionuje istnienie w sprawach z zakresu skarg na uchwały podejmowane w oparciu o art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesłanki naruszenia interesu prawnego po stronie piastuna organu wykonawczego, a który legitymować miałby go do zaskarżenia takiej uchwały. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził o braku podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania narusza jego chroniony prawem interes prawny. Mając na uwadze powyższe skargę skarżącego należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g."), art. 28aa ust. 9 u.s.g., art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., art. 20 ust. 1 i 1b u.s.g. w zw. z art. 97 ust. 4 u.s.g., art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 7 i art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady miejskiej (komisarza rządowego) w przedmiocie nieudzielenia mu jako burmistrzowi miasta wotum zaufania, podczas gdy podjęcie tejże uchwały: – nie zostało poprzedzone obligatoryjnym przeprowadzeniem debaty nad raportem o stanie gminy, o którym mowa w art. 28aa ust. 4 u.s.g., w której mógłby wszakże wziąć udział sam skarżący; – nie odbyło się podczas sesji rady miejskiej, a zatem nastąpiło z naruszeniem zasady jawności wynikającej z art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i 1b u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, przez co naruszone zostało prawo skarżącego do oczekiwania, że w sprawie go bezpośrednio dotyczącej zaskarżona uchwała zostanie podjęte we właściwym trybie i w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a nadto o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Pismem procesowym z dnia 2 kwietnia 2026 r. (data prezentaty NSA) skarżący wskazał, że w treści skargi kasacyjnej został zawarty wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, który to przedmiotowy wniosek podtrzymuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowania, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 28aa ust. 9 u.s.g., art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., art. 20 ust. 1 i 1b u.s.g. w zw. z art. 97 ust. 4 u.s.g., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstrukcja i treść zarzutów naruszenia prawa materialnego umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady miejskiej (komisarza rządowego) w przedmiocie nieudzielenia mu jako burmistrzowi miasta wotum zaufania. Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie – poprzez unormowania kwestionowanej uchwały – przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej (komisarza rządowego) z dnia 30 czerwca 2025 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., której treścią było nieudzielenie wotum zaufania wobec burmistrza. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13, postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21). Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady miejskiej (komisarza rządowego) w przedmiocie nieudzielenia mu jako burmistrzowi miasta wotum zaufania. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt: III OSK 4896/21 (podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 1 czerwca 2022 r., III OSK 5083/21) oraz jego tezę, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem, nie jest wystarczające. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W konsekwencji z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu votum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy. W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko burmistrza wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest odwołanie z funkcji burmistrza, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania burmistrza. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma charakter fakultatywny. Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, aby istniał związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza bezpośrednio jego interes prawny. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Pogląd taki wyraził jednolicie NSA w swoich orzeczeniach: z 10 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 930/22, z 14 listopada 2023 r., sygn. III OSK 992/22, z 7 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2552/23, z 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 68/23, z 31 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 2883/22, z 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 2826/22, z 7 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 2627/22, z 16 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6056/21, z 21 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1289/22, z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21, z 14 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 4896/21. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej skarżącego, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.