III OSK 434/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 511/24 w sprawie ze skargi Z. D. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 511/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku Z. D. z dnia 28 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od Komendanta Straży Miejskiej m.st. Warszawy na rzecz Z. D. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 28 kwietnia 2024 r. Z. D. (dalej: "skarżący") złożył do Komendanta Straży Miejskiej (dalej: "organ", "Komendant") wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który zawierał pytanie, czy sytuacja, w której budżet Straży Miejskiej nie pozwala na stworzenie możliwości realizacji zgłaszanych przez mieszkańców interwencji tj. jest niewspółmierny do potrzeb zapewnienia porządku publicznego, co jest jednym z zadań Straży Miejskiej, została zgłoszona do Prezydenta m.st. Warszawy? We wniosku skarżący zawarł również prośbę, żeby, w sytuacji odpowiedzi twierdzącej na pytanie wskazane w poprzednim zdaniu, poinformować go, w jaki sposób takie zgłoszenie zostało przekazane tj. drogą ustną czy pisemną oraz, jeśli mieliśmy do czynienia z drogą pisemną, prosił o przesłanie kopii pisma, w którym Prezydent m.st. Warszawy został poinformowany o tym problemie oraz kopii odpowiedzi na to pismo, która nadeszła od Prezydenta m.st. Warszawy. W dniu 10 maja 2024 r. skarżący otrzymał odpowiedź, w której otrzymał informację, że kwestia potrzeb finansowych Straży Miejskiej m.st. Warszawy jest na bieżąco omawiana z Prezydentem oraz osobami do tego upoważnionymi. Wobec tego, że udzielona odpowiedź nie odpowiadała na zadane pytanie, skarżący w dniu 27 maja 2024 r. poinformował organ o swoich wątpliwościach i jednocześnie przesłał następujące pytania częściowo pokrywające się z pytaniami z dnia 28 kwietnia 2024 r., a częściowo rozszerzające przedmiot wniosku: 1. Czy Prezydent m.st. Warszawy lub osoba upoważniona przez Pana Prezydenta do prowadzenia tego typu rozmów, została poinformowana przez Pani instytucję o tym, że liczba zgłoszeń wpływających do Straży Miejskiej m.st. Warszawy wykracza poza możliwości ich realizacji? Jeśli tak, to konkretnie kto konkretnie przez kogo i konkretnie kiedy został o takiej sytuacji poinformowany? Jeśli taka informacja była przekazywana wielokrotnie, to proszę o odpowiedź na pytania z tego punktu w kontekście informacji przekazywanej po raz pierwszy i ostatni; 2. Czy Prezydent m.st. Warszawy lub osoba upoważniona przez Pana Prezydenta do prowadzenia tego typu rozmów, została poinformowana przez Pani instytucję o tym, że konieczne jest dofinansowanie Straży Miejskiej m.st. Warszawy? Jeśli tak, to konkretnie kto konkretnie przez kogo i konkretnie kiedy został o takiej sytuacji poinformowany? Jeśli taka informacja była przekazywana wielokrotnie, to proszę o odpowiedź na pytania z tego punktu w kontekście informacji przekazywanej po raz ostatni. W dniu 10 czerwca 2024 r. organ przedłużył termin rozpoznania wniosku do 27 lipca 2024 r. W dniu 15 lipca 2024 r. skarżący otrzymał pismo jednak jego zdaniem w dalszym ciągu nie udzielono wnioskowanej informacji publicznej. Z tego względu skarżący wystąpił do organu, pismem z dnia 30 lipca 2024 r., z kolejnymi pytaniami. W dniu 7 sierpnia 2024 r. skarżący otrzymał odpowiedź, w której zostało stwierdzone, że tematyka wniosku została przedstawiona w pismach otrzymanych w dniach 10 maja 2024 r. oraz 15 lipca 2024 r. Pismem z dnia 24 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Sąd I instancji stwierdził, że żądane we wniosku z dnia 28 kwietnia 2024 r. informacje mają charakter informacji publicznej gdyż dotyczą sposobu działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego (Straży Miejskiej) oraz gospodarowania mieniem komunalnym – co nie jest kwestionowane przez strony postępowania. Zdaniem WSA w Warszawie Komendant pozostaje w bezczynności albowiem dotychczas nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 28 kwietnia 2024 r., który został jasno sprecyzowany. Skarżący wnosił o wskazanie: czy sytuacja, w której budżet Straży Miejskiej nie pozwala na stworzenie możliwości realizacji zgłaszanych przez mieszkańców interwencji (...) została zgłoszona do Prezydenta m.st. Warszawy ? W jaki sposób takie zgłoszenie zostało przekazane tj. drogą ustną czy pisemną, a jeśli drogą pisemną, to prosił o przesłanie kopii pisma, w którym Prezydent m.st. Warszawy został poinformowany o tym problemie oraz kopii odpowiedzi na to pismo, która nadeszła od Prezydenta m.st. Warszawy. Tymczasem organ w piśmie z dnia 10 maja 2024 r. poinformował skarżącego, iż powyższe kwestie są na bieżąco omawiane z Prezydentem oraz osobami do tego upoważnionymi. Zdaniem Sądu, udzielona odpowiedź nie czyni zadość jasno sformułowanemu pytaniu we wniosku dostępowym, które odnosi się do wskazania "czy" sytuacja została zgłoszona, "w jakiej formie" oraz jeśli była to forma pisemna to żąda się "nadesłania" konkretnych dokumentów. Skarżący dopytywał, doprecyzowywał swoje żądanie jednakże w dalszym ciągu organ prowadził ze skarżącym korespondencję, w której nie udzielił wprost odpowiedzi. Komendant odniósł się do tematyki podwyżek wynagrodzeń w Straży Miejskiej m. st. Warszawy (pismo z dnia 15 lipca 2024 r.) oraz nawiązywał do wcześniejszej korespondencji ze skarżącym (pismo z dnia 7 sierpnia 2024 r.) – nie udzielił jednak skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 28 kwietnia 2024 r. W efekcie powyższego Sąd uznał, iż skarga na bezczynność Komendanta jest zasada i dlatego zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Straży Miejskiej m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów, a to poprzez uznanie, iż informacje objęte wnioskiem dostępowym stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, w sytuacji gdy treść nieformalnych spotkań roboczych, ich przebieg oraz poczynione na nich ustalenia nie zostały zarejestrowane lub w inny sposób utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, w szczególności nie zostały utrwalone w dokumencie urzędowym, co pozbawia je waloru informacji publicznej i skutkuje nie podleganiem obowiązkowi ich udostępnienia, 2) art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia na skutek niezastosowania normy wyłączającej spod obowiązku udzielenia informacji publicznej podmiotów jej nieposiadających, Komendant Straży Miejskiej m.st. Warszawy nie posiada bowiem informacji nieutrwalonej, to jest informacji której źródłem są niezobowiązujące rozmowy przełożonego z podwładnym (Prezydent m.st. Warszawy lub osoby występujące z jego upoważnienia - Komendant Straży Miejskiej m.st. Warszawy). Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, przyznanie zwrotu kosztów postępowania w II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. wniósł o jej oddalenie, zwolnienie z kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku stwierdzenia wadliwości orzeczenia Sądu I instancji, a także rozpoznanie sprawy poza kolejnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przede wszystkim jako nieuzasadnione ocenić należy, podniesione w obu zarzutach naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a. Powiązanie naruszenia wskazanych w tych zarzutach przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 151 jak i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Nadto wskazać należy, że Sąd I instancji jako podstawę swojego wyroku wskazał art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i nie stosował art. 151 p.p.s.a., a zatem w szczególności z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. "na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów, a to poprzez uznanie, iż informacje objęte wnioskiem dostępowym stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, w sytuacji gdy treść nieformalnych spotkań roboczych, ich przebieg oraz poczynione na nich ustalenia nie zostały zarejestrowane lub w inny sposób utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, w szczególności nie zostały utrwalone w dokumencie urzędowym, co pozbawia je waloru informacji publicznej i skutkuje nie podleganiem obowiązkowi ich udostępnienia" nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Mając powyższe na uwadze oraz treść zarzutu zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji, ani jaka jej zdaniem powinna być prawidłowa ich wykładnia. Cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się do stanu faktycznego sprawy oraz błędnej kwalifikacji (zdaniem strony skarżącej kasacyjnie) żądanej informacji jako informacji publicznej. Podkreślić jednak należy, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przez dokonanie błędnych ustaleń w tym zakresie. Nadto zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Z tych samych powodów niezasadny jest także drugi zarzut tj. naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. "poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia na skutek niezastosowania normy wyłączającej spod obowiązku udzielenia informacji publicznej podmiotów jej nieposiadających". Wprawdzie w przypadku tych przepisów ich treść została przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz jak podaje sam skarżący kasacyjnie w świetle tych przepisów Straż Miejska m. st. Warszawy jest odrębną jednostką organizacyjną zobligowaną do udzielenia informacji publicznej. Jest to zgodne z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a więc trudno mówić o naruszeniu tego przepisu przez błędne jego zastosowanie. Odnośnie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie podaje, że podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli ją posiada. Tymczasem Komendant Straży Miejskiej m. st. Warszawy żądanej informacji nie posiada, a więc nie jest w stanie jej udostępnić. Odwołuje się zatem strona skarżąca kasacyjnie do ustaleń stanu faktycznego, które jak wskazano wyżej nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Należy więc przyjąć stan faktyczny sprawy, który został ustalony przez Sąd I instancji, gdyż nie został on skutecznie zakwestionowany. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.