III OSK 4425/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 638/20 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia 22 maja 2020 r. nr [...] w sprawie technicznej organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Z. z dnia 22 maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie technicznej organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 638/20, oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia 22 maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie technicznej organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 22 maja 2020 r. Prezydenta Miasta Z., na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, ze zm.) – dalej: "u.s.g.", wydał zarządzenie nr [...] w sprawie technicznej organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. odbywających się na terenie Urzędu Miasta Z. – dalej: "zarządzenie". Zgodnie z § 1 zarządzenia podejmuje się szereg działań prewencyjnych, mających na celu minimalizowanie ryzyka rozprzestrzeniania się koronawirusa (COVID-19). Jednym z podstawowych środków zaradczych jest unikanie skupisk ludzkich. W trosce o zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców, radnych Rady Miasta Z. oraz pracowników urzędu, podjęto szczególne regulacje dotyczące technicznej organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. odbywających się na terenie Urzędu Miasta Z. Z kolei w § 2 zarządzenia zarządzono, że w związku z panująca pandemią koronawirusa COVID-19 oraz wprowadzeniem stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, Urząd Miasta Z. funkcjonuje w ograniczonym zakresie (ust. 1); Posiedzenia komisji i sesji Rady Miasta Z., które organizowane są w trybie stacjonarnym na terenie Urzędu Miasta Z., muszą odbywać się z zachowaniem wszelkich środków ostrożności i zabezpieczenia osobistego przewidzianego w obecnych uregulowaniach prawnych i wytycznych dotyczących COVID-19 (ust. 2); Mieszkańcy oraz inne osoby zainteresowane osobistym uczestnictwem w posiedzeniach sesji i komisji Rady Miasta Z., które odbywają się w trybie stacjonarnym na terenie Urzędu Miasta Z., zobowiązane są do zgłoszenia swojego udziału w tych posiedzeniach do Biura Rady Miasta Z. (ust. 3); Mieszkańcy oraz inne osoby zainteresowane osobistym uczestnictwem w posiedzeniach sesji i komisji Rady Miasta Z., które odbywają się w trybie stacjonarnym na terenie Urzędu Miasta Z., zobowiązane są do przestrzegania zasad określonych w § 2 ust. 2 zarządzenia oraz wykonywania poleceń wydawanych przez pracowników Urzędu Miasta Z. wyznaczonych do obsługi techniczno-organizacyjnej posiedzeń, o których mowa w § 2 ust. 2 zarządzenia (ust. 4). W skardze na powyższe zarządzenie Wojewoda Łódzki zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP przez uregulowanie w § 2 ust. 2, 3 i 4 zarządzenia zasad organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. przez Prezydenta Miasta Z. pomimo braku ku temu podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W przekonaniu Sądu meriti, wbrew stanowisku Wojewody Łódzkiego, przepis art. 31 u.s.g. był wystarczającą podstawą prawną do wydania takiego zarządzenia przez Prezydenta Z. W dacie wydania zaskarżonego zarządzenia (22 maja 2020 r.) na terenie Polski obowiązywało szereg ustaw i rozporządzeń dotyczących stosowania reżimu sanitarnego ze względu na pandemię Covid-19 w różnych obszarach życia publicznego i prywatnego ale nie wszystkie kwestie zostały w nich uregulowane. Między innymi nie została uregulowana kwestia stosowania środków ostrożności z uwagi na istniejącą pandemię w przypadku sesji organów gminy oraz posiedzeń komisji. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy sesje Rady Miasta Z. i posiedzenia komisji odbywają się na terenie budynku Urzędu Miasta Z., w którym obowiązuje ścisły reżim sanitarny, to winny się one odbywać także z zachowaniem środków ostrożności i zabezpieczenia osobistego zaś reżim sanitarny musi się również odnosić do mieszkańców zainteresowanych uczestnictwem w sesji i w posiedzeniach komisji. Jest rzeczą zrozumiałą, że mieszkańcy, którzy chcą być obecni w czasie sesji lub w czasie posiedzeń komisji winni zgłosić to wcześniej w Biurze Rady Miasta Z., gdyż pozwoli to na odpowiednie przygotowanie techniczne pomieszczeń tak aby zostały zapewnione bezpieczne warunki sanitarne. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji sformułowanie: "bieżące sprawy gminy", o którym mowa w art. 31 u.s.g. obejmuje również upoważnienie do wydania zaskarżonego zarządzenia. Kwestie uregulowane w tym zarządzeniu są sprawami powtarzalnymi, bo dotyczą każdej sesji Rady Miasta Z. i każdego posiedzenia komisji. Dotyczą one także gminy gdyż regulują sprawy techniczno–organizacyjne sesji organu gminy i posiedzeń komisji. Wymagają również szybkiego załatwienia, bo mimo istniejącej pandemii, cały czas odbywają się sesje Rady Miasta Z. oraz posiedzenia komisji. Sprawy uregulowane w zaskarżonym zarządzeniu nie zostały jednocześnie zastrzeżone do właściwości innych organów. W szczególności brak jest podstaw do uznania, że sprawy te należą do wyłącznej właściwości rady gminy bo nie wynika to z żadnego przepisu u.s.g. Właściwości rady nie można wywieść z treści art. 18 ust.1 u.s.g. zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej. Materia uregulowana w zaskarżonym zarządzeniu dotyczy bowiem technicznej organizacji posiedzeń komisji oraz sesji Rady Miasta Z. odbywających się na terenie Urzędu Miasta Z. a więc jednostki, którą kieruje prezydent ustalający organizację i zasady funkcjonowania tego urzędu. Sesje Rady Miasta Z. i posiedzenia komisji ingerują niejako w funkcjonowanie urzędu i rada gminy nie jest uprawniona do uregulowania materii określonej w zarządzeniu gdyż wszelkie kwestie odnoszące się do organizacji i funkcjonowania urzędu miasta są w gestii prezydenta. W ocenie Sądu meriti właściwym do uregulowania kwestii objętych zaskarżonym zarządzeniem nie jest również przewodniczący rady gdyż jest on uprawniony jedynie do organizowania pracy rady pod względem merytorycznym a nie technicznym, oraz do prowadzenia obrad (art.19 ust. 2 u.s.g.). Przewodniczący rady nie jest zatem właściwy określać zasady zachowania się mieszkańców zainteresowanych w uczestniczeniu w sesjach rady i posiedzeniach komisji w budynku Urzędu Miasta Z. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego można uznać, że sprawy uregulowane w zaskarżonym zarządzeniu są "bieżącymi sprawami gminy" w rozumieniu art. 31 u.s.g. Prezydent Z. jako osoba zarządzająca budynkiem Urzędu jest zobowiązany utrzymywać budynek w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. Wynika to z treści art. 22 ust.1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U z 2020 r. poz.1845 ze zm.) – dalej: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi". Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest realizacją obowiązku określonego w art. 22 ust.1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 141 § 4, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że: - zarządzenie określa m. in. w jaki sposób od strony "technicznej" organizacji mają odbywać się sesje Rady Miasta Z. oraz posiedzenia komisji w sytuacji, gdy zakwestionowane przepisy § 2 ust 2, 3 i 4 zarządzenia regulują nie kwestie "techniczne", lecz zasady zachowania uczestników posiedzeń Rady Miejskiej w Z. i jej komisji odbywających się na terenie Urzędu Miasta Z., a także zasady zachowania osób zainteresowanych osobistym uczestnictwem w tych posiedzeniach w tym procedury zgłaszania udziału w tych posiedzeniach. - zaskarżone zarządzenie obok kwestii "technicznej organizacji" reguluje także kwestie dotyczące zachowania osób zainteresowanych uczestnictwem w posiedzeniach komisji i sesjach Rady Miasta Z. w sytuacji, gdy powyższe twierdzenie w sposób niepełny oddaje ogół spraw uregulowanych w § 2 ust 2, 3 i 4 zaskarżonego zarządzenia pomijając inne sprawy uregulowane w tych przepisach, a mianowicie: - nałożenie na uczestników posiedzeń Rady Miasta Z. i jej komisji obowiązku zachowania wszelkich środków ostrożności i zabezpieczenia osobistego przewidzianego w obecnych uregulowaniach prawnych i wytycznych dotyczących COVID-19 (§ 2 ust 2 zarządzenia); - nałożenie na wszystkich zainteresowanych osobistym uczestnictwem w posiedzeniach sesji i komisji Rady (nie wyłączając radnych) obowiązku zgłaszania swojego udziału w tych posiedzeniach do Biura Rady Miasta Z. (§ 2 ust 3 zarządzenia) oraz obowiązku wykonywania poleceń wydawanych przez pracowników Urzędu Miasta Z. wyznaczonych do obsługi techniczno-organizacyjnej posiedzeń (§ 2 ust 4 zarządzenia). - wprowadzone w zaskarżonym zarządzeniu regulacje są konieczne by przeciwdziałać COVID-19, w sytuacji gdy kwestionowane przepisy nie są ograniczone do czasu trwania stanu epidemii i mają obowiązywać bezterminowo, w tym np. przepis nakładający na uczestników posiedzeń Rady obowiązku stosowania się do poleceń pracowników Urzędu Gminy. b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3, art. 21a, art. 22 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przez nieuwzględnienie z urzędu naruszenia przez § 2 ust 2, 3 i 4 zaskarżonego zarządzenia wynikających z ww. przepisów u.s.g. kompetencji Rady Miejskiej w Z. i Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie, że pojęcie "bieżące sprawy gminy" obejmuje także kwestie dotyczące zasad zachowania osób zainteresowanych osobistym uczestnictwem lub uczestniczących w posiedzeniach Rady Miejskiej w Z. i jej komisji odbywających się na terenie Urzędu Miasta Z., a w konsekwencji uznanie, że art. 31 u.s.g. stanowił wystarczającą podstawę prawną dla § 2 ust 2, 3 i 4 zaskarżonego zarządzenia, a ponadto niewłaściwe zastosowanie art. 31 u.s.g., polegające na jego zastosowaniu do oceny podstawy prawnej § 2 ust 2, 3 i 4 zarządzenia, w sytuacji gdy sprawy uregulowane w tych przepisach należą do właściwości i zadań innych podmiotów, w szczególności Rady Miejskiej w Z. lub Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez bezpodstawne przyjęcie, że nałożony na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania nieruchomości w należytym stanie techniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom uzasadnia wydanie przez Prezydenta Miasta Z. zarządzenia regulującego zasady zachowania wszystkich osób zainteresowanych osobistym uczestnictwem lub uczestniczących w posiedzeniach Rady Miejskiej w Z. i jej komisji odbywających się na terenie Urzędu Miasta Z. c) błędną wykładnię § 2 ust 2, 3 i 4 zarządzenia polegającą na przyjęciu, że przepisy te określają w jaki sposób od strony technicznej organizacji mają odbywać się sesje Rady Miasta Z. oraz posiedzenia komisji oraz regulują kwestie dotyczące zachowania osób zainteresowanych uczestnictwem w posiedzeniach komisji i sesjach Rady Miasta Z. w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że: - § 2 ust 2 zarządzenia nakłada na uczestników posiedzeń Rady Miasta Z. i jej komisji obowiązek zachowania wszelkich środków ostrożności i zabezpieczenia osobistego przewidzianego w obecnych uregulowaniach prawnych i wytycznych dotyczących Covid-19; - § 2 ust 3 zarządzenia nakłada na zainteresowanych osobistym uczestnictwem w posiedzeniach sesji i komisji Rady, (nie wyłączając radnych) obowiązek zgłaszania swojego udziału w tych posiedzeniach do Biura Rady Miasta Z.; - § 2 ust 4 zarządzenia nakłada obowiązek wykonywania poleceń wydawanych przez pracowników Urzędu Miasta Z. wyznaczonych do obsługi techniczno-organizacyjnej posiedzeń. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; - zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych; - rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Z. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według nom prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych. Zarzut ten został skonstruowany w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie). Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego zarządzenia reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych przez sąd środków. Mianowicie sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym jak podniesiono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi. Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu; art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Tym samym nawet błędna wykładnia zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3, art. 21a, art. 22 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przez nieuwzględnienie z urzędu naruszenia przez § 2 ust 2, 3 i 4 zaskarżonego zarządzenia. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże, co istotne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji odniósł się bowiem do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego aktu. Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu pierwszej instancji przepis art. 31 u.s.g. był wystarczającą podstawą prawną do wydania przez Prezydenta Z. zarządzenia w sprawie technicznej organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. Należy zgodzić się ze skarżącym Wojewodą, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwe zastosował art. 31 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie, że pojęcie "bieżące sprawy gminy" obejmuje także kwestie dotyczące zasady zachowania osób zainteresowanych osobistym uczestnictwem lub uczestniczących w posiedzeniach Rady Miejskiej w Z. i jej komisji odbywających się na terenie Urzędu Miasta Z., a w konsekwencji mylnie uznał, że art. 31 u.s.g. stanowił wystarczającą podstawę prawną dla postanowień § 2 ust 2, 3 i 4 zarządzenia. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W tym miejscu wskazać trzeba, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1066/17, LEX nr 2371162). Konstytucyjna zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady: "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 103). Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Organy państwa mogą działać tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna i tylko w tych wypadkach, gdy mu prawo na to zezwala. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowało się stanowisko, że przepis kompetencyjny: "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (wyrok z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2; por. też uchwała z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 54). W myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Określone w art. 31 u.s.g. upoważnienie do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz upoważnienie do reprezentowania jej na zewnątrz, nie może stanowić samoistnej (wystarczającej) podstawy prawnej do wydania zarządzenia w sprawie technicznej organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. W wyroku z dnia 1 marca 2022 r., sygn. III OSK 2738/21 (LEX nr 3349510) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że: "Reprezentowanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy na zewnątrz oznacza występowanie w relacjach z podmiotami zewnętrznymi tak na gruncie prawa prywatnego, jak i prawa publicznego oraz w znaczeniu wykraczającym poza kompetencje do podejmowania czynności prawnych, z których wynika reprezentacja (np. reprezentacja gminy na spotkaniu kurtuazyjnym). Natomiast kierowanie bieżącymi sprawami gminy oznacza zbiorcze określenie pozycji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu zarządzającego sprawami, których wykonywanie wynika z innych aktów prawnych (w szczególności z ustaw).". Uwzględniając powyższe stanowisko należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 31 u.s.g. oraz w konsekwencji niewłaściwie ten przepis zastosował. Przepis art. 31 u.s.g. nie mógł być interpretowany jako zawierający kompetencję do wydania zarządzenia w sprawie technicznej organizacji posiedzeń komisji i sesji Rady Miasta Z. Trafnie argumentuje skarżący organ nadzoru, że bieżące sprawy gminy, o których mowa w art. 31 u.s.g. to sprawy, które nie obejmują czynności o charakterze stanowiącym. Tymczasem zaskarżonym zarządzeniem Prezydent wydał akt generalny i abstrakcyjny - skierowany do ogółu mieszkańców gminy, regulujący zasady zachowania mieszkańców, podczas posiedzenia rady i jej komisji oraz procedurę zgłaszania udziału w tych posiedzeniach. Jest zatem oczywiste, że przepis art. 31 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania kwestionowanych przepisów zaskarżonego zarządzenia. Należy przy tym wskazać, że Prezydent Miasta, aby mógł wydać akt prawny powszechnie obowiązujący na terenie Miasta Z., musi mieć wyraźną podstawę prawną jego wydania. Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił, że wprowadzone w zaskarżonym zarządzeniu regulacje są konieczne by przeciwdziałać COVID-19. Tymczasem wprowadzone unormowania nie są ograniczone czasowo – nie mają charakteru epizodycznego. Będą zatem obowiązywać także po zakończeniu stanu epidemii COVID-19, w tym np. przepis nakładający na uczestników posiedzeń Rady obowiązku stosowania się do poleceń pracowników Urzędu Gminy, czy przepis nakładający obowiązek zgłaszania swojego udziału w posiedzeniach Rady, czy komisji. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że postanowienia zaskarżonego zarządzenia nie regulują tylko sposobu technicznej organizacji sesji Rady Miasta Z. oraz posiedzeń komisji, lecz nakładają na uczestników posiedzeń Rady Miasta Z. i jej komisji obowiązek zachowania wszelkich środków ostrożności i zabezpieczenia osobistego przewidzianych w obowiązujących unormowaniach prawnych powszechnie obowiązujących dotyczących Covid-19. Nie można podzielić oceny Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżone zarządzenie jest realizacją przez Prezydenta Z. obowiązku określonego w art. 22 ust.1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 1 polega na przyjęciu, że nałożony na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania nieruchomości w należytym stanie techniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom uzasadnia wydanie przez Prezydenta Miasta Z. zarządzenia regulującego zasady zachowania wszystkich osób zainteresowanych osobistym uczestnictwem lub uczestniczących w posiedzeniach Rady Miejskiej w Z. i jej komisji odbywających się na terenie Urzędu Miasta Z. Przepis ten nakłada na właściciela nieruchomości, w tym przypadku, gminę, obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie techniczno-sanitarnym. Nie może natomiast uzasadniać wydawania aktów prawnych powszechnie obowiązujących regulujących zasady zachowania uczestników posiedzeń rady lub komisji, czy procedury zgłaszania udziału w tych posiedzeniach, nawet nie powinien uzasadniać nakładania obowiązku stosowania środków ochrony osobistej, gdyż nie ma to związku z utrzymaniem nieruchomości na należytym stanie sanitarno-epidemicznym. Ponadto przepis art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie zwiera upoważnienia do wydania przez wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta do wydania zarządzenia regulującego sprawy zawarte w § 2 ust 2, 3 i 4 zaskarżonego zarządzenia. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania i analizy oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.