III OSK 448/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 465/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2020 r., nr KOA/3277/Wo/20 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 465/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 21 grudnia 2020 r., nr KOA/3277/Wo/20 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M.K. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie samodzielnej i wszechstronnej analizy sprawy i poprzestanie na aprobacie dla rozstrzygnięć Wójta i SKO; 2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez uznanie za prawidłowy sposobu, w jaki SKO ponownie rozpoznało sprawę załatwioną decyzją Wójta w sytuacji, gdy sposób uzasadnienia decyzji Wójta urąga wymogom ustawowym, a co za tym idzie naruszenie istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaaprobowanie przez WSA błędnej, bowiem sprzecznej z zasadami doświadczenia i wskazaniami doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co prowadziło do sporządzenia przez Wójta i SKO uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom ustawowym; 4) art. 84 § 1 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe postanowienia w przedmiocie zasięgnięcia opinii biegłego w przedmiocie: "ustalenia czy właściciel gruntu o nr ewidencyjnym [...] położonego w miejscowości K. gm. [...], dokonał zmiany stosunków wody na gruncie poprzez zmianę zagospodarowania terenu oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie", chociaż tak sformułowane pytanie do biegłego w istocie ceduje na niego w sposób nieuprawniony załatwienie sprawy administracyjnej; 5) art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie za dopuszczalne zastąpienia opinią biegłego własnych rozważań organu i zaniechania przezeń samodzielnego zbadania przedmiotu sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji SKO w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że błędny jest pogląd Sądu I instancji według którego istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w przedmiotowej sprawie powinien zostać zastosowany art. 234 Prawa wodnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zastosowanie art. 234 Prawa wodnego w niniejszej sprawie jest kwestią znaczącą, lecz wobec wad proceduralnych postępowania przed Wójtem i SKO, kwestią wtórną. Skarżący kasacyjnie wskazał, że kwestią podstawową i przesądzającą o wadliwości wyroku WSA oraz decyzji Wójta i decyzji Kolegium jest wszechstronnie rozpatrywana kwestia właściwego zastosowania art. 84 k.p.a. Przepis ten faktycznie upoważnia organ administracji, w tym przypadku Wójta oraz SKO, do skorzystania z wiadomości specjalnych znajdujących się w dyspozycji biegłego. Takie upoważnienie zawarte w analizowanym przepisie jest jednakże obwarowane pewnymi warunkami dla uznania działania organu za prawidłowe. Po pierwsze, aby uznać korzystanie z opinii biegłego za prawidłowe, konieczne jest właściwe sformułowanie przedmiotu opinii, względnie pytań, na które opinia ma odpowiadać. Po drugie, opinia powinna zostać właściwie spożytkowana przez organ. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie Wójt przy aprobacie zarówno SKO, jak i WSA, sformułował do biegłego pytanie, które można streścić do: "Czy mam zastosować art. 234 Prawa wodnego, czy mam go nie stosować?". Skarżący kasacyjnie zauważył, że takie sformułowanie pytania i taki przedmiot opinii są niedopuszczalne. Nie może być tak, że organ administracji w istocie ceduje na podmiot zewnętrzny, to jest biegłego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Co więcej, w niniejszej sprawie zarówno Wójt, jak i Kolegium, przy aprobacie Sądu I instancji, de facto zastąpiły opinią biegłego samodzielne zbadanie istoty sprawy. Nie sprawdzono w szczególności wzajemnego położenia nieruchomości, nie ustosunkowano się do zarzutów dotyczących składowania pryzm śniegu, nie przeanalizowano pojemności zbiornika w kontekście ilości opadów, pominięto zgłaszane w toku postępowania uwagi, iż na działki skarżącego jest odprowadzana woda z użyciem pompy, nie ustosunkowano się do stanu technicznego rowu melioracyjnego. Wszystkie te braki i pominięcia znajdują odbicie w uzasadnieniach decyzji Wójta i decyzji SKO, które to uzasadnienia w zasadzie sprowadzają się do przytoczenia przepisów i wniosków z opinii biegłego, zastępując nimi własną analizę sprawy. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie fakt, iż organ administracji w całości podziela stanowisko biegłego nie zwalnia go z samodzielnej oceny okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji SKO w warstwie ustalania i analizy faktów nie zawiera żadnych autorskich i własnych treści pochodzących od organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, a także np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18 oraz sygn. akt II OSK 2094/19). To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda poprzez wniesienie skargi kasacyjnej jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi. Z uzasadnienia wynika bowiem w sposób jednoznaczny z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poprzestał jedynie na akceptacji stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, lecz dokonał oceny legalności tej decyzji, wskazując jakie przyczyny legły u podstaw takiej decyzji. Należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd I instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa. Nie może również służyć do skutecznego kwestionowania prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego, a do tego zdaje się zmierzać przedmiotowy zarzut. Co równie istotne, naruszenie tego przepisu, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu na wynik sprawy w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wykazał. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a materiał zgromadzony w toku postępowania przed tym organem nie wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nawet uzupełnienia w oparciu o art. 136 k.p.a. Dodać przy tym należy, że zadaniem organu odwoławczego nie jest ocena decyzji organu I instancji, lecz w braku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. merytoryczne rozpoznanie sprawy. Istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., albowiem sprawa została rozpoznana merytorycznie przez organy obu instancji. Z zarzutem tym powiązany jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w ocenie skarżącego kasacyjnie niezasadnie bowiem Sąd I instancji zaaprobował jako zgodną z doświadczeniem życiowym ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji zgodność z przepisami prawa uzasadnień decyzji organów obu instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, co przemawiałoby za zasadnością powyższego zarzutu. Skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji wskazującej na przyczyny pozwalające na uznanie tego zarzutu za zasadny. Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia powyższych przepisów przez organy administracji. Organy administracji obu instancji wskazały na podstawy, które przemawiały za wydaniem decyzji odmawiającej przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastąpiło własnej oceny opinią biegłego. Przypomnieć należy, że w sprawie zachodziła potrzeba skorzystania z opinii biegłego z uwagi na konieczność uwzględnienia w sprawie wiedzy specjalistycznej, której nie posiadał organ. SKO dokonało natomiast oceny opinii biegłego, którą zawarło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że podstawę do wydania przez biegłego opinii stanowiła całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także wizja w terenie, jak i dokonanie pomiarów niwelacyjnych terenu i zbadania profili przy użyciu sondy glebowej. Z opinii wynika, że wody opadowe na działce nr [...] odprowadzane są z powierzchni szczelnych (dachów, placów, parkingów) w sposób prawidłowy. Wody te odprowadzane są do zbiornika ppoż. Wszystkie powierzchnie szczelne placów i parkingów wyłożone są kostką brukową w ten sposób, że wody opadowe i roztopowe zbierane są w trzech najniższych punktach terenu i dalej są odprowadzane do zbiornika ppoż. Zbiornik ten posiada przelew przekierowujący nadmiar wody do rowu melioracyjnego. Ponadto mało prawdopodobnym jest, aby śnieg składowany na powierzchniach utwardzonych na działce nr [...] powodował podmakanie działki nr [...]. Natomiast sposób odprowadzania wód opadowych na działce nr [...] powoduje, że na działce tej powstają zastoiska wodne. Większość zabudowań gospodarczych posiada duże powierzchnie dachów, z których woda odprowadzana jest wprost na grunt, co tworzy zabagnienia i błoto. W konsekwencji organ uznał, że nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera więc wszelkie niezbędne i wymagane art. 107 § 3 k.p.a. elementy. W konsekwencji nie można uznać za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że teza dowodowa dotycząca dopuszczenia dowodu z opinii biegłego została sformułowana przez organ w sposób nieprawidłowy. Przypomnieć należy, że to biegły posiada wiedzę z zakresu oceny, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i czy spowodowało to określone szkody dla gruntów sąsiednich. W taki właśnie sposób zostały sformułowane pytania do biegłego. Konsekwencją sporządzenia opinii w tym zakresie byłoby zastosowanie lub odmowa zastosowania art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa została załatwiona co do istoty w formie decyzji. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.