III OSK 4957/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1354/20 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr 59/2020/KUZ w przedmiocie wygaszenia decyzji oraz udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1354/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J.(dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr 59.2020/KUZ w przedmiocie wygaszenia decyzji oraz udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 7 czerwca 2017 r., OS. 6341.15.2017.ES/12 Starosta Z. orzekł m.in. o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie Miastu G. w dniu 8 marca 2007 r. na piętrzenie wód rzeki (...) dla potrzeb zbiornika wodnego - zalew "(...), na pobór wód dla potrzeb małej elektrowni wodnej (MEW) oraz zrzut wody ze zbiornika do rzeki (...); o konieczności pozostawienia urządzeń wodnych służących do dalszego korzystania z wód, tj. zbiornika wodnego - zalewu "(...)", jazu zlokalizowanego w km 29+710 rzeki (...), obiektu Małej Elektrowni Wodnej (MEW) usytuowanej w km 29+710 rzeki (...). Jednocześnie udzielił Gminie Miastu G., na czas oznaczony do 30 czerwca 2037 r., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki (...) dla potrzeb zbiornika wodnego – zalewu "(...)"; na piętrzenie wód rzeki (...) za pomocą istniejącego jazu, na retencjonowanie wód rzeki (...) dla potrzeb zbiornika wodnego, na zrzut wód zalewu "(...)" i na korzystanie z wód rzeki (...) w (...) do celów energetycznych Małej Elektrowni Wodnej, usytuowanej na budowli piętrząco-upustowej tj. jazie w km 29+710 zeki (...). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, wskazując, że jej działka jest dość często zalewana, a woda, która przedostaje się na tę działkę, nie ma możliwości odpływu. Zaznaczyła, że była w Urzędzie Gminy Miasta (...) i rozmawiała o zabezpieczeniu lewego brzegu rzeki (...), który jest w zasięgu cofki, lecz odmówiono jej tego zabezpieczenia. Zwróciła uwagę na fakt, że przy dużych opadach i cofce woda z kanału odwadniającego łączy się z wodami cofki podwyższając jej poziom i w takiej sytuacji wody w cofce jest o wiele więcej niż wyliczono. Podkreśliła, że do wyliczeń wzięto ilość wody cofającej się ze spiętrzenia, nie uwzględniając wody z kanału, której w czasie opadów jest więcej. W dniu 10 czerwca 2019 r. decyzją o nr 139/2019/KUZ organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W skardze do WSA na powyższe rozstrzygnięcie podniesiono zarzuty zbieżne z wskazanymi w odwołaniu. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 października 2019 r., IV SA/Wa 1896/19 uchylił decyzję organu z 10 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał w szczególności, że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności oraz nie przeanalizował zarzutów zawartych w odwołaniu. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do stanowiska skarżącej, która podnosiła, że jej działka jest zalewana, podmokła i obawia się, że przy większych opadach zostanie zalana w większym zakresie, co będzie powodować szkody. Wskazaną na wstępie decyzją z 6 kwietnia 2020 r., nr 59/2020/KUZ organ utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano w szczególności, że w sprawie zostały zgromadzone dokumenty wymagane przez art. 131 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121; dalej: "d.p.w.") niezbędne do jej rozstrzygnięcia, tj. operat wodnoprawny, projekt instrukcji gospodarowania wodą, opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. W ocenie organu nie zaszły również przesłanki do odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego określone w art. 126 d.p.w., obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca podnosząc te same zarzuty, co w poprzedniej skardze oraz odwołaniu. Dodatkowo poinformowała, że po 13 latach starań wody opadowe spływające na jej działkę z drogi gminnej zostały przekierowane do studzienki po przeciwnej stronie chodnika i kanałem spływają do rzeki. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. Istota zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 25 października 2019 r., IV SA/Wa 1896/19 sprawdzała się do konieczności odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ wykonał te zalecenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił w sposób rzeczowy oraz przekonujący, dlaczego nie podziela zarzutów skarżącej. Odniósł się m.in. do ustaleń zawartych w operacie wodnoprawnym oraz dodatkowych wyjaśnień autora tego operatu mgr. inż. W. W. zawartych w piśmie z 5 czerwca 2017 r. Sąd przyjął, że brak jest dowodów na podnoszoną przez skarżącą okoliczność rzekomego zalewania jej działek, tj. nr (...) (w ewidencji gruntów oznaczonej jako ŁIV) oraz nr (...) (w ewidencji gruntów oznaczonej jako RVI) na skutek wykonywania przedmiotowego zezwolenia wodnoprawnego. WSA przypomniał, że operat wodnoprawny jest sporządzany przez osoby mające wiedzę specjalną. Niezależnie od występujących w orzecznictwie rozbieżności, czy dokument ten ma walor opinii biegłego czy też jest to dokument prywatny, to nie budzi wątpliwości, że jest to dokument sporządzony przez osoby mające wiedzę specjalistyczną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza tam, gdzie właściwy jest organ wyspecjalizowany, potrzeba powołania biegłego aktualizuje się w sytuacjach wyjątkowych, tj. zwłaszcza w sytuacji, gdy z uwagi na szczególnie skomplikowany lub nietypowy charakter sprawy wiedza specjalistyczna posiadana przez pracowników organu jest niewystarczająca. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła – przedsięwzięcie w postaci piętrzenia wód rzeki (...) dla potrzeb zbiornika wodnego - zalew "(...)", poboru wód dla potrzeb małej elektrowni wodnej (MEW) oraz zrzut wody ze zbiornika do rzeki (...) należą do typowych, jakie funkcjonują w obrocie, zarówno z uwagi na rodzaj, jak i skalę. Sąd nie stwierdził również z urzędu innych uchybień, które uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Dotyczy to w szczególności niewystąpienia prawnomaterialnych przesłanek uzasadniających odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego określonych m.in. w art. 125 i 126 d.p.w. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: I. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej w skardze decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; a) art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe pominięcie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącą o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii na okoliczność wykazania, że na skutek błędnych wyliczeń wskazanych we wniosku o pozwolenie wodnoprawne oraz operacie wodnoprawnym dochodzi do regularnego zalewania działki stanowiącej własność skarżącej i błędne uznanie, że to na skarżącej ciążył obowiązek przeprowadzenia tego dowodu; b) wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na błędnym przyjęciu, że działka skarżącej nie jest zalewana, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna przedstawiająca to, że na skutek błędnego ukształtowania stosunków wodnoprawnych w pozwoleniu wodnoprawnym dochodzi do regularnego zalewania działki skarżącej; c) art. 8 K.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a uchybienie to spowodowało wydanie rozstrzygnięcia, bez podjęcia przez organ czynności w zakresie ustalenia obszaru, na który wpływać będzie inwestycja i przerzucenie ciężarów gromadzenia materiału dowodowego na stronę, co sprzeczne jest z naczelną zasadą wydawania rozstrzygnięć w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; d) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne ustalenie, że organ ll instancji zwolniony był od obowiązku udzielenia stronie terminu na zgłoszenie wniosków dowodowych oraz ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego; e) art. 7 k.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego polegającą na pominięciu zgłaszanych przez skarżącą okoliczności, że w pobliżu jej działki dochodzi do mieszania się wód spływających kolektorem z osiedla (...) z wodami z cofki i na skutek tego dochodzi do zalewania stanowiącej jej własność działki, a co za tym idzie dowodzi to dobitnie, że operat wodnoprawny jest wadliwy. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały skonstruowane w formule naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje więc przyjętej przez WSA treści norm prawnych wchodzących w podstawę prawną wydanego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od ich normatywnej stylizacji zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji przyjął wadliwą podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia, akceptując stanowisko organu, że realizacja kwestionowanego skargą pozwolenia wodnoprawnego nie spowoduje zalewania działek skarżącej. W ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 84 i art. 7 K.p.a. skarżąca kasacyjnie wytyka brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii na okoliczność wykazania, że na skutek błędnych wyliczeń wskazanych we wniosku o pozwolenie wodnoprawne oraz operacie wodnoprawnym dochodzi do regularnego zalewania działki stanowiącej jej własność. Mimo częściowej wadliwości konstrukcji przedmiotowego zarzutu, spowodowanej niedoprecyzowaniem jego podstawy normatywnej, tj. brakiem wskazania dalszych jednostek redakcyjnych, na które dzieli się tak art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jak i art. 84 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny kierując się gwarancyjną funkcją konstytucyjnego prawa do sądu, zdecydował o poddaniu go ocenie w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej. Wstępnie należy zastrzec, że stosownie do postanowień art. 84 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Jak z powyższego wynika, powołanie biegłego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ – wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 820/23. W realiach niniejszej sprawy powołanie biegłego uzasadnione byłoby wówczas, gdy organ nie był w stanie we własnym zakresie rozstrzygnąć, czy działki skarżącej będą zalewane w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją starosty z 7 czerwca 2017 r., OS. 6341.15.2017.ES/12. Jak słusznie ocenił WSA, taki układ w realiach niniejszej sprawy nie wystąpił. WSA zwrócił uwagę, że działki skarżącej nr (...) i nr (...) zgodnie z postanowieniami "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej rzeki (...)" opracowanym dla potrzeb Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w maju 2006 roku, znajdują się w strefie płytkiego zalewu (0,5 m.) wodą o częstotliwości występowania raz na 100 lat. Skarżąca musi zatem liczyć się z tym, że jej działki mogą być okresowo i krótkotrwale zalewane. Jest również bezsporne, że zbiornik wodny "(...)" w niezmienionych parametrach, jest użytkowany od wielu lat i dotychczas nie podnoszono, iż narusza on warunki wodne w obszarze jego oddziaływania. Zgodnie ze sporządzonym na potrzeby postępowania operatem wodnoprawnym zasięg cofki spowodowanej piętrzeniem wody rzeki (...) wynosi 1130 m. Działki skarżącej znajdują się na końcu tego zasięgu. Jak wskazał organ oddziaływanie w tym miejscu jest nieznaczne - cofka spowodowana piętrzeniem wody na jazie zbiornika, może spowodować podniesienie się lustra wody o kilka centymetrów w stosunku do poziomu normalnego w rzece. Cofka spowodowana piętrzeniem wody na wysokości jazu, a więc działek skarżącej nie występuje z brzegów rzeki. Pośrednio wskazaną okoliczność potwierdza sama skarżąca w odwołaniu do decyzji starosty. Podaje bowiem, że przy niewielkich opadach rzeka jest w stanie odebrać wody opadowe, do podtopień dochodzi przy większych opadach. Raz jeszcze należy podać, że działki skarżącej znajdują się w tzw. strefie zalewowej, a zatem ryzyko jej podtapiania przy znacznych opadach jest uzasadnione. WSA zwrócił uwagę, że z akt wynika, iż prawdopodobną przyczyną podtapiania działek skarżącej może być niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych pochodzących z drogi gminnej. Do zalewania działek skarżącej może dochodzić wskutek niewłaściwej przepustowości "mostka" zlokalizowanego na rzece (...), który graniczy z działką skarżącej. Z treści skargi wynika, że problem ten został rozwiązany. Jak informuje skarżąca po 13 latach starań wody opadowe spływające na jej działkę z drogi gminnej zostały przekierowane do studzienki po przeciwnej stronie chodnika i kanałem spływają do rzeki. Twierdzenia skarżącej zmierzające do zakwestionowania parametrów i ocen zawartych w operacie wodnoprawnym nie zostały w żaden sposób uwiarygodnione. Operat wodnoprawny przedłożony przez stronę jest szczególnego rodzaju dowodem. Nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., niemniej jest sporządzony przez podmiot posiadający odpowiednia wiedzę kierunkową (fachową). Operat wodnoprawny podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie w reżimie postanowień kodeksowych, a więc zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Jeżeli strona postępowania podważa ustalenia operatu wodnoprawnego musi swoje stanowisko przekonująco uzasadnić. Nie może oczekiwać, że organ będzie przeprowadzał dowody celem weryfikacji niczym niepopartych tez kwestionujących prawidłowość operatu wodnoprawnego. W sprawie jest bezsporne, że piętrzenie wód rzeki (...) dla potrzeb zbiornika wodnego - zalew "(...)" rozpoczęło się na długo przed wydaniem kwestionowanego skargą pozwolenia wodnoprawnego. Działka skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania zbiornika, w strefie płytkiego zalewu. Skarżąca przyznaje, że jej działki zalewane są jedynie przy większych opadach. Podaje również, że wpływ na zalewanie ma niewydolny system odprowadzania wód deszczowych z drogi gminnej. Nie wskazuje jednocześnie żadnych przekonywających argumentów obalających ustalenia operatu wodnoprawnego, że piętrzenie wód rzeki (...) nie ma wpływu na zalewanie jej działek z uwagi na urządzenia zabezpieczające – drenaż opaskowy, wysokie brzegi rzeki oraz zlokalizowanie na pograniczu obszaru oddziaływania. Dowodem takim nie są w szczególności załączone do akt sprawy zdjęcia mające dowodzić niewłaściwego zabezpieczenia brzegów rzeki. Na żadnym z przedłożonych do akt zdjęć nie uwidoczniono zalewania działki skarżącej. Wbrew twierdzeniem skarżącej nie wynika z nich również, że lustro wody w rzece zrównało się z poziomem brzegu (działki). Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność kumulacji wód z cofki z wodami odprowadzanymi kolektorem z osiedla (...) jest nieistotna. Pozwolenie wodnoprawne dotyczy wyłącznie piętrzenia wód rzeki (...), a zatem wyłącznie tego działania powinny dotyczyć ustalenia organu a za tym weryfikacja sądu administracyjnego. Ponadto, należy odnotować, że przedmiotowa kwestia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie była podnoszona ani w skardze, ani w toku postępowania przed WSA. Uwzględniając przedstawione oceny prawne nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne stosując się do reżimów wyznaczających zakres oraz tryb gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Nie można się również zgodzić, że WSA dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, niewyznaczenie terminu na ustosunkowanie się do tego materiału oraz złożenia dodatkowych wniosków dowodowych. Skarżąca kasacyjnie sama zauważa, że organ II instancji nie przeprowadzał żadnych dodatkowych dowodów, a zatem nie doszło do zmiany zakresu materiału dowodowego, w oparciu o który czyniono ustalenia w sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem, w jaki sposób przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądza o nieskuteczności podniesionego zarzutu – art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Uwzględniając całość przedstawionych ocen prawnych Naczelny Sad Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.