III OSK 5014/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 961/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 czerwca 2020 r. nr SKO-OŚ-4170-5/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 961/20 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 czerwca 2020 r. znak: SKO-OŚ-4170-5/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Nadleśnictwo [...] wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r. zwróciło się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi leśnej nr [...] w leśnictwie [...]". Do wniosku dołączono m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, zaś w toku postępowania organ uzyskał stanowiska organów współdziałających. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wskazał, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. wyraził stanowisko, że planowana droga nie jest przedsięwzięciem zaliczanym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r. znak: BK.6220.25.2017 umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. Decyzja ta stała się ostateczna. W piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. oraz jednocześnie o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Fundacja wskazała, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Podkreśliła, że droga zostanie wykonana z kruszywa łamanego, stabilizowanego mechanicznie. Przytaczając parametry techniczne nawierzchni drogi, ujęte w dostępnym na stronie internetowej Nadleśnictwa [...] projekcie budowlanym, stwierdziła, że tak wykonana droga niewątpliwie spełni cechę twardości, a zatem powinna zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. znak: SKO-OŚ-4170-5/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. Zdaniem Kolegium, dokonując wykładni pojęcia "drogi o nawierzchni twardej" organ był uprawniony do odwołania się do definicji "drogi twardej" zawartej w ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110, dalej w skrócie: "p.r.d."). Na taki kierunek i sposób wykładni tego pojęcia wskazuje bowiem m.in. orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższej oceny nie zmienia przy tym fakt istnienia poglądów odmiennych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Fundacja zarzuciła organowi naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, że istnienie poglądu (wykładni) odmiennego od tego przyjętego w decyzji nie może stanowić o rażącym naruszenia prawa, pomimo że w niniejszej sprawie kwestia ta nie dotyczyła wykładni prawa, ale możliwości skorzystania przez organ z przepisów ulokowanych w innej ustawie dotyczącej odrębnej materii. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że definicja drogi twardej określona w art. 2 pkt 2 p.r.d., jako definicja legalna, sformułowana została na potrzeby tej ustawy, która określa m.in. zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, ale także poza tymi miejscami, w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób, jak też wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych (art. 1 ust. pkt 1 oraz ust. 2 p.r.d.). Ponadto przepisy rozporządzenia nie formułują definicji drogi o nawierzchni twardej, ani też nie odsyłają do art. 2 pkt 2 p.r.d., a pojęcia "drogi o nawierzchni twardej" oraz "drogi twardej" nie są tożsame. Odwołują się jednak do tej samej cechy – twardości drogi/nawierzchni drogi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest właściwe automatyczne przenoszenie definicji z art. 2 pkt 2 p.r.d. dla ustalenia treści pojęcia "drogi o nawierzchni twardej". Sposób wykonania drogi leśnej, tj. użyte materiały, jak i technologia budowy, przewidująca mechaniczne zagęszczanie kruszywa, wskazują na to, że droga ma wymaganą cechę twardości nawierzchni. Skoro tak, to należało przyjąć, że planowane przedsięwzięcie stanowiło przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 pkt 60 rozporządzenia, a tym samym konieczne było przeprowadzenie postępowania środowiskowego i wydanie decyzji środowiskowej. To zaś oznacza, że decyzja o umorzeniu postępowania wydana została z naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia. Owa wadliwość decyzji Wójta Gminy [...] nie przesądza jednak o konieczności stwierdzenia jej nieważności, bowiem stwierdzone naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż u jego podstaw leżała nieprawidłowa wykładnia pojęcia drogi o nawierzchni twardej, której jednakowoż nie można, co do zasady, wykluczyć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Fundacja [...] z siedziba w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, poprzez niezasadne oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania, wskutek uznania, że decyzja administracyjna, mimo wydania jej z naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, nie narusza prawa w stopniu rażącym, podczas gdy: - naruszenie było oczywiste, bowiem droga, której wykonanie przedstawione było w karcie informacyjnej przedsięwzięcia niewątpliwie spełniała cechę "twardości" i nie było tu konieczne przeprowadzenie szczegółowej wykładni prawa, a wystarczyło jednoznaczne stwierdzenie, że przewidywana do wykonania droga będzie spełniała cechę twardości; - skutki pozostawania w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji są tak doniosłe, że tylko utrwalają wadliwie funkcjonujący już stan prawny odnośnie tej kwestii i sprawią, że drogi leśne – tak jak dotychczas – będą w dalszym ciągu budowane bez oceny oddziaływania na środowisko, mimo iż inwestycje tego typu realizowane są w obszarach niezurbanizowanych i przez to ten skutek jest nie do pogodzenia w praworządnym państwie prawa. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Nadleśnictwo [...] wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego stwierdzone naruszenie nie ma charakteru rażącego. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie wskazać należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA z dnia: 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955; 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312). Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, stwierdzone w rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego, bowiem błąd wykładni przepisu prawa, który powoduje rozbieżne interpretacje, ze swojej istoty nie może być uznany za oczywiste naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). Skarga kasacyjna nie wykazała również, aby kwestionowana decyzja kreowała skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Nie można bowiem uznać, aby nieprzeprowadzenie procedury środowiskowej w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji powodowało tego rodzaju skutki. Zwrócić należy także uwagę, że Wójt Gminy [...] przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania procedował prawidłowo, wystąpił bowiem o uzyskanie stanowisk do organów współdziałających: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby z perspektywy ochrony środowiska nieprzeprowadzenie dalszych czynności mogło mieć negatywny wpływ na jego ochronę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.