III OSK 5085/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2671/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [.] w K. na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [..] września 2019 r. nr [.] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie nadania uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarsko - dentystycznym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2671/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [..] w K. na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [.]. października 2019 r. w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie nadania uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarsko – dentystycznym. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że [..] w K. (dalej również jako "strona skarżąca", "Uczelnia"), pismem z dnia 28 października 2019 r. wniosła za pośrednictwem Polskiej Komisji Akredytacyjnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej (dalej również jako "organ") z dnia [..] września 2019 r., którą po rozpatrzeniu wniosku Uczelni o ponowne rozpatrzenie sprawy nadania uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarsko – dentystycznym na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym, Prezydium nie znalazło argumentów uzasadniających zmianę negatywnej opinii wyrażonej w uprzednio podjętej uchwale z dnia [.]. lipca 2008 r., nr [..]. Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [..] września 2019 r. w sprawie nadania uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarsko – dentystycznym na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym. Powyższa uchwała została podjęta w oparciu o przepisy uchylonej z dniem 1 października 2018 r. ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.), którą zastąpiła ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.), zawierająca przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 205 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w postępowaniach w sprawie nadania uprawnienia do prowadzenia studiów, wszczętych w okresie od dnia wejścia w życie nowej ustawy (1 października 2018 r.) do dnia 30 kwietnia 2019 r., uprawnienia należało nadawać na podstawie przepisów dotychczasowych. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Polskiej Komisji Akredytacyjnej została wydawana przez podmiot niebędący w ogóle dysponentem władztwa publicznoprawnego. Ponadto uchwała ta nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnego, ponieważ Komisja nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ten charakter uchwał podejmowanych przez Polską Komisję Akredytacyjną przesądza, że nie mogą być one uznane za czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść wyjaśnianego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Sąd uznał, że uchwała Polskiej Komisji Akredytacyjnej nie mieści się w katalogu aktów publicznoprawnych, mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, organem sprawującym nadzór nad uczelniami (publicznymi i niepublicznymi) w zakresie zgodności działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Wobec tego Polska Komisja Akredytacyjna nie jest organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz w statucie Komisji, a zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. Komisja nie jest właściwa, gdyż nie posiada uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach uczelni. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 powołanej ustawy Polska Komisja Akredytacyjna przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące: 1) utworzenia uczelni, przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie i profilu kształcenia. Charakter uchwał podejmowanych przez Polską Komisję Akredytacyjną zarówno w przedmiocie oceny jakości kształcenia, jak i w sprawie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przesądza, że one nie mogą być uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Postępowanie uchwałodawcze prowadzone przed Polską Komisją Akredytacyjną jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sama opinia w sprawie przyznania uczelni uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia bądź ocena jakości kształcenia na danym kierunku, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa. Brak rozstrzygnięcia w uchwałach o konsekwencjach prawnych, dotyczących uczelni, w których wyrażona została opinia w przedmiocie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów bądź dokonana została ocena kształcenia, wyklucza możliwość zakwalifikowania ich jako aktu administracyjnego lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu, okoliczność, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, strona niezadowolona z uchwały prezydium podjętej w sprawach, o których mowa w powołanym wyżej art. 49 ust. 1 tej ustawy może zwrócić się do Komisji w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie oznacza, iż mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym wobec podjętego aktu administracyjnego. Postępowanie uchwałodawcze, pomimo podobieństwa, nie jest postępowaniem administracyjnym, uczelnia będąc stroną tego postępowania nie jest stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Komisja nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Uchwała Komisji stanowi jedynie wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała Polskiej Komisji Akredytacyjnej nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, to jako nie podlegająca jurysdykcji administracyjnej nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, a zatem skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zarzucając mu: 1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez odmowę weryfikacji na drodze sądowej czynności administracji publicznej mającej wpływ na prawa i obowiązki strony, 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 w zw. z art. 138 i art. 166 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie dokonał rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, rozstrzygając skarżonym postanowieniem o odrzuceniu skargi na inny akt od aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia przez [..] we wniesionej skardze, podczas gdy w/w przepisy obligują sąd do dokonania rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy; - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w sposób błędny przyjął, że uchwały Prezydium PKA zawierające opinię prezydium PKA w sprawie wniosku uczelni o nadanie uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku nie podlegają jurysdykcji sądów administracyjnych jako czynności nie będące czynnościami z zakresu administracji publicznej, co w efekcie doprowadziło Sąd I instancji do nieprawidłowego wniosku o konieczności odrzucenia skargi [..], podczas gdy Sąd I instancji zobligowany był do rozpoznania istoty skargi [.], jako że uchwały prezydium PKA stanowią akty administracyjne podlegające kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, - art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na pominięciu i nie odniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do stanowiska skarżącego kasacyjnie, przedstawionego w skardze z 28 października 2019 r., a w szczególności przywołanej tam argumentacji dotyczącej dopuszczalności zaskarżania uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji dokonał rozstrzygnięcia sprawy innej niż sprawa, która była przedmiotem zaskarżenia skargą [..] z dnia 28 października 2019 r. Skarżąca wnosiła o zbadanie legalności uchwały Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [..] września 2019 r. nr [..] oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium PKA nr [..] z dnia [.] lipca 2019 r. Natomiast komparycja postanowienia WSA z dnia 10 grudnia 2020 r. odnosi się wprost do nieznanej skarżącemu uchwały Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [..] października 2019 r., nr [..], więc uchwały innej niż uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia w sprawie zainicjowanej skargą [.]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Komisja Akredytacyjna wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w sentencji zaskarżonego postanowienia przez zastąpienie słów "z dnia [.] października 2019 r. nr [.]" słowami "z dnia [.] września 2019 r., nr [..]". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 138 i art. 166 P.p.s.a., do którego to dojść miało, zdaniem skarżącego, z uwagi na to, że Sąd I instancji wykroczył poza granice rozpatrywanej sprawy, rozstrzygając zaskarżonym postanowieniem o odrzuceniu skargi na inny akt niż stanowiący przedmiot zaskarżenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że wprawdzie Sąd I instancji w komparycji zaskarżonego postanowienia dopuścił się oczywistej omyłki w oznaczeniu daty oraz numeru zaskarżonej w tej sprawie uchwały Polskiej Komisji Akredytacyjnej, niemniej jednak z uzasadnienia tego postanowienia jednoznacznie wynika, że Sąd rozpatrywał kwestię dopuszczalności skargi na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [.]. września 2019 r. nr [..], utrzymującą w mocy opinię wyrażoną w uchwale nr [..] Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [.] lipca 2019 r. w przedmiocie negatywnego stanowiska w sprawie nadania uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarsko – dentystycznym, zaś błąd w oznaczeniu daty i numeru uchwały zawiera wyłącznie komparycja postanowienia. Omyłka ta została zresztą sprostowana przez Sąd I instancji postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r., w którym Sąd I instancji dokonał korekty oznaczenia daty i numeru uchwały, zastępując błędne oznaczenia właściwą datą podjęcia uchwały: [.] września 2019 r. oraz właściwym numerem tej uchwały: [..]. Zażalenie [..] w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie sprostowania tej omyłki Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OZ 491/21. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. również nie jest uzasadniony. Skargę do sądu administracyjnego można złożyć w przypadkach wskazanych w art. 3 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. rola sądów administracyjnych została określona jako kontrola działalności administracji publicznej. Jest to powtórzenie sformułowania konstytucyjnego, ale powtórzenie to pełni rolę definiującą i porządkującą, które niewątpliwie wynikają z zestawienia norm art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. Ważne jest podkreślenie, że nie chodzi o sądową kontrolę jakichkolwiek organów państwa, ale o kontrolę organów administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na określone akty podejmowane przez te organy (por. post. NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17). Problem statusu prawnego Polskiej Komisji Akredytacyjnej (uprzednio: Państwowej Komisji Akredytacyjnej) oraz dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwały jej Prezydium był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1177/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Państwowa Komisja Akredytacyjna nie należy do systemu organów państwa, właściwych w sprawach uprawnień i obowiązków uczelni. Organem sprawującym nadzór nad uczelniami (państwowymi i niepaństwowymi) jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, organy przedstawicielskie to zaś Rada, wybieralny organ przedstawicielski szkolnictwa wyższego oraz Komisja, organ powoływany. Komisja nie jest ani organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem państwowym, nie ma więc publicznoprawnego statusu. Komisja nie jest też właściwa w sprawach dotyczących uprawnień i obowiązków uczelni. Komisja przedstawia ministrowi wyłącznie opinie i wnioski, natomiast o sytuacji prawnej uczelni jest władny orzec tylko minister. W zakresie nadawania uprawnień do prowadzenia studiów potwierdzała to m.in. treść art. 11 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym podstawowym jednostkom organizacyjnym uczelni, o których mowa w ust. 3, uprawnienie do prowadzenia studiów nadaje, na wniosek rektora, w drodze decyzji, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, po zasięgnięciu opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej – dotyczącej efektów kształcenia określonych przez senat uczelni oraz spełniania warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2. Zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej została wydana przez podmiot nie będący w ogóle dysponentem władztwa publicznoprawnego. Uchwała ta nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnego, ponieważ Komisja nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ten charakter uchwał podejmowanych przez Polską Komisję Akredytacyjną przesądza, że nie mogą one być uznane zatem za czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że wymienione w nim akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a konkretny akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa abstrakcyjnie uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która konkretyzuje i tym samym dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. post. NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, CBOSA). Samo dokonanie oceny przez PKA nie rodzi żadnych skutków prawnych, a postępowanie toczące się przed PKA nie jest postępowaniem administracyjnym, więc będąca stroną postępowania uczelnia nie jest stroną w rozumieniu k.p.a. Polska Komisja Akredytacyjna nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Nie jest więc organem nadzoru nad uczelniami, ani organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, a w statucie Komisji, zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych (por. post. NSA z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 699/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga na uchwałę Państwowej Komisji Akredytacyjnej w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej nadania uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku prawo, jest niedopuszczalna). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że postępowanie prowadzone przed PKA jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a brak rozstrzygnięcia w uchwałach PKA o konsekwencjach prawnych dotyczących uczelni wyklucza możliwość zakwalifikowania ich jako aktu administracyjnego lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zatem uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, to jako nie podlegająca jurysdykcji administracyjnej nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny (por. np. post. NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 699/09 oraz post. WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 646/07, CBOSA). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. również nie okazał się zasadny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Należy wskazać, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu dokonał całościowej analizy charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika natomiast, by Sąd I instancji miał obowiązek odnoszenia się do każdego zarzutu i argumentu skargi oddzielnie. Sąd I instancji ma wyjaśnić podstawę rozstrzygania, a więc dać dowód istoty rozstrzyganej sprawy i racji przemawiających na rzecz zajętego stanowiska. Temu obowiązkowi zadośćuczynił Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. Wniosek o sprostowanie komparycji zaskarżonego postanowienia nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ prawomocnym postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2671/19 Sąd Wojewódzki sprostował oczywistą omyłkę pisarską w komparycji postanowienia z dnia 10 grudnia 2020 r. w ten sposób, że w miejsce "z dnia [..] października 2019 r. nr [..]" wpisał "z dnia [.]. września 2019 r. nr [..]". Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).