III OSK 523/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 616/24 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Starosty Powiatu L. na rzecz J. M. kwotę 477 (słownie: czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 616/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. M.(dalej: "skarżący") na bezczynność Starosty Powiatu L. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 18 lipca 2024 r. skarżący wniósł do Starostwa Powiatowego w L. o przesłanie e-mailem elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli drogi 2010S. W dniu 10 sierpnia 2024 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność, w której skarżący powołując się na naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji wyraźne sprecyzowanie, że pytający żąda czynności organu (ujawnienia informacji) w trybie u.d.i.p. jest konieczne z tego powodu, że determinuje nie tylko zakres odpowiedzi, ale także wybór procedury, w oparciu o którą organ wniosek ten ocenia i proceduje. Sąd podniósł, że jeśli w Starostwie funkcjonuje specjalny adres podany dla celów składania i obsługi wniosków o udzielenie informacji publicznej i strona z niego nie skorzystała, a dodatkowo ani w tytule wniosku, ani w jego treści nie odwołała się do tej ustawy, to organ nie miał podstaw aby przypuszczać, że skarżący złożył wniosek w oparciu o u.d.i.p. Nie był zatem zobligowany ani do udzielenia informacji w trybie tej ustawy, ani do wyjaśniania tej kwestii wobec braku przesłanek do powzięcia wątpliwości co do charakteru wniosku. Zatem nie przekazując żądanych informacji, organ nie pozostawał w bezczynności. WSA stanął na stanowisku, że wobec braku odmiennego zastrzeżenia organ mógł potraktować wniosek jako złożony w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), podkreślając przy tym, że k.p.a. wyraźnie odróżnia adres do doręczeń elektronicznych od adresu poczty elektronicznej, podobnie jak różnicuje skutki, jakie wiążą się ze skierowaniem podania na każdy z nich. O ile podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych jest skuteczne, o tyle wniesione na adres poczty elektronicznej zostaje pozostawione bez rozpatrzenia, co organ uczynił. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, ti.: a) art 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 241 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż pomimo, że pismo skarżącego spełnia wymogi uznania go za wniosek o dostęp do informacji publicznej, należało je potraktować jako złożony w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; b) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pismo skarżącego nie spełnia przesłanek do uznania go za wniosek o dostęp do informacji publicznej; 2. przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegając na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Gliwicach, że skarżący złożył pismo w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w trybie przepisów u.d.i.p; b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), w zakresie w jakim przepisy te formułują wymóg wobec uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego polegający na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na: zaniechaniu "przez WSA w Rzeszowie" wskazania powodów, dla których w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego dokumentów w trybie przepisów u.d.i.p. pomimo, że wniosek zarówno podmiotowo jak i przedmiotowo świadczył o tym, że powinien był w tym trybie zostać rozpoznany; - wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Gliwicach dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznych ze sobą motywach przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji w istocie nie wyjaśnił w sposób adekwatny, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej bezczynności organu. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie go do ponownego rozpoznania sądowi który wydał orzeczenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu. I. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego: art 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 241 k.p.a. Artykuł pierwszy u.d.i.p. definiuje pojęcie informacji publicznej, jako każdą informację o sprawach publicznych. W sprawie nie ma sporu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a zatem WSA prawidłowo zastosował art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie można stwierdzić, że są wadliwie zastosował art. 241 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku w ogóle się na ten przepis nie powołano. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy wniosek skarżącego można było uznać za podanie złożone w trybie przepisów k.p.a. – art. 63 § 1 k.p.a., ale w żadnym miejscu uzasadnienia nie stwierdził, iż był to wniosek złożony w trybie przepisów Działu VIII Rozdziału 3 k.p.a. II. Postanowienia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kreują obywatelskie prawo do informacji publicznej oraz wyznaczają zakres przedmiotowo-podmiotowy tej informacji. Nie normują natomiast procedury składania wniosku dostępowego. Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy tego czy skarżący miał prawo do uzyskania wnioskowanej informacji w trybie u.d.i.p., tylko tego, czy złożony przez niego wniosek z 18 lipca 2024 roku należało potraktować, jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z podanych względów weryfikowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. III. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to przepis określający obowiązkowe elementy strukturalne i treściowe uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zalicza się do nich: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarty w nim stan sprawy oraz oceny prawne w pełni racjonalizują rozstrzygnięcie wyroku. Kwestia prawidłowości sformułowanych przez WSA ocen prawnych oraz przyjętego stanu sprawy nie może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił w jakich okolicznościach i w jaki sposób skarżący złożył wniosek z 18 lipca 2024 roku. Podał dlaczego jego treść i sposób złożenia mogły w sposób uzasadniony wywołać przeświadczenie, że skarżący swoje czynności podjął w trybie k.p.a. a nie u.d.i.p. Podważenie przedmiotowych ustaleń oraz ocen nie może opierać się na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. IV. Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy, które zostały wyznaczone wniesioną skargą. Skarżący domagał się skontrolowania, czy organ nie pozostawał w bezczynności, w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem z 18 lipca 2024 roku. Sąd a quo taką kontrolę – w granicach sprawy – przeprowadził – zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. V. Za zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika dyrektywa, aby sąd wydał wyrok na podstawie akt. W sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w których nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a zatem nie mają zastosowania przepisy K.p.a. – art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. zawęża stosowanie k.p.a. wyłącznie do decyzji administracyjnych – art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić substrat zarzutu kasacyjnego, w ramach którego podważa się ustalenia faktyczne organu. W motywach tego zarzutu skarżący kasacyjnie podważa stanowisko WSA, że treść i sposób wniesienia wniosku z 18 lipca 2024 roku uzasadniały ocenę organu, iż było to w istocie podanie złożone w trybie k.p.a., a nie wniosek dostępowy złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określają żadnych wymogów formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę. Istotne jest, aby wynikało z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Jak wskazuje się trafnie w orzecznictwie, okoliczność, że wniosek nie zawiera odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może stanowić usprawiedliwienia dla jego nierozpoznania lub niedochowania przez organ terminów przewidzianych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. To na organie ciąży bowiem obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie - wyroki NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 4/18; 29 stycznia 2025 r., III OSK 1980/24; z 11 lutego 2025 r., III OSK 1750/24. Nie zasługuje zatem na akceptację stanowisko WSA, że brak wskazania podstawy prawnej we wniosku skarżącego z 18 lipca 2024 r. automatycznie uwalniał organ od obowiązku załatwienia go w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezrozumiałe jest przy tym przyjęcie przez Sąd I instancji, w ślad za stanowiskiem organu, iż przedmiotowy wniosek mógł być także rozpoznany w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza nieprawidłowym uznaniem wymogu podania podstawy prawnej wniosku, ze stanowiska WSA nie wynika w ramach jakiego to postępowania administracyjnego sprawa pisma skarżącego z 18 lipca 2024 r. miałaby zostać rozpoznana, w rozumieniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona i na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji ustali, uwzględniając charakter pisma skarżącego z 18 lipca 2024 r., czy zaistniała bezczynność w jego rozpoznaniu w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.