III OSK 527/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 610/25 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 23 maja 2025 r. nr ODI.703.97.5.2025.MW2 w przedmiocie odpadów postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ") z 23 maja 2025 r. nr ODI.703.97.5.2025.MW2 w przedmiocie odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAPo 610/25 oddalił skargę Spółki na ww. zarządzenie pokontrolne. Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając go w całości i wnosząc, m.in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 193 p.p.s.a., z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegających na nałożeniu na przedstawicieli Spółki kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny, lub też innych kar administracyjno-prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka, określona jako możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jest to wyjątek od zasady, zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Działanie sądu na wniosek powoduje, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzależnione od uzyskania dostatecznej wiedzy o okolicznościach uzasadniających taką konieczność. Uzasadnienie wniosku powinno wskazywać takie okoliczności, które pozwolą na uznanie przez Sąd, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OZ 333/24, Legalis). Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj., gdy stwierdzono, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać należy, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt III FZ 234/24, Legalis). Natomiast pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Na uznanie, że szkoda ma charakter znaczny, wpływa też sytuacja finansowa strony skarżącej. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym samo powołanie się na treść obowiązujących przepisów, a uzasadnienie wniosku powinno wskazywać konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczące o spełnieniu przesłanek przyznania ochrony tymczasowej (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2024 r., sygn. akt I OZ 204/24, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 481/24, Legalis). Rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia bowiem, czy zaskarżony akt jest wadliwy i należy go wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tego aktu przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że: "(...) możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego" (por. T. Woś, red. w: Postępowanie Sądowoadministracyjne (Tadeusz Woś), Warszawa 2017, s. 299). W tak zakreślonych ramach prawnych, uznać należało, że rozpoznawany wniosek złożony wraz ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie zasługuje na uwzględnienie, tym samym należało odmówić wstrzymania wykonalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Złożony przez Spółkę wniosek nie zawiera żadnych skonkretyzowanych okoliczności przemawiających za zastosowaniem wnioskowanej ochrony tymczasowej, co już uzasadnia odmowę wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu. Spółka nie odniosła się w żaden sposób do ww. przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie podniosła w przedmiotowym wniosku i jego uzasadnieniu, jak wykonanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka wskazała wyłącznie na groźbę nałożeniu na jej przedstawicieli kary aresztu, ograniczenia wolności, lub też innych kar administracyjno-prawnych. Należy również wyjaśnić, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425, dalej: "i.o.ś.") . Powołany przepis stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a i.oś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Podkreślić również należy, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie jest aktem, który bezpośrednio nakłada na przedstawicieli Spółki karę grzywny, aresztu czy też ograniczenia wolności. Dopiero niewykonanie obowiązku informacyjnego lub podanie nieprawdziwych informacji skutkuje odpowiedzialnością wykroczeniową przedstawicieli Spółki. Nie jest wykroczeniem z art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 i.o.ś niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, lecz tylko niepoinformowanie organu w wyznaczonym przez niego terminie o zakresie wykonania zarządzenia pokontrolnego lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego Nie jest zatem wykluczone, że adresat zarządzenia pokontrolnego uzna treść tego zarządzenia za bezpodstawną i informując o tym organ w zakreślonym terminie, nie popełnia wykroczenia wskazanego w tym przepisie (W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2020, art. 31a). W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek Spółki nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w postanowieniu.