III OSK 5341/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Karczew od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1134/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego Warszawa – Praga w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Karczewie z dnia 14 września 2017 r., nr XLIV/387/2017 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 18 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1134/20) stwierdził nieważność 1. § 3 ust. 3, ust. 4, ust. 5, 2. § 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3, 3. § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, ust. 2 pkt 2, 4. § 11 ust. 3 pkt 9, 5. § 13, 6. § 14 ust. 7, 7. § 16 ust. 2, 8. § 19 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, 9. § 20 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2, 10. § 22 pkt 1, pkt 2, pkt 3, 11. § 23 ust. 1, ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Karczewie z 14 września 2017 r., nr XLIV/387/2017 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karczew (dalej: Regulamin), stanowiącego załącznik do uchwały, zmienioną uchwałą nr XIV/90/. Wyrok WSA w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prokurator Okręgowy - Warszawa Praga w Warszawie pismem z 21 kwietnia 2020 r. wniósł skargę na ww. uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa przez przekroczenie delegacji ustawowej wyrażonej w art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, u.c.p.g., ustawa) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i nałożenie albo zmianę obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Miejska w Karczewie nie była upoważniona poprzez: 1. nałożenie w § 3 ust. 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych obowiązku wyposażenia nieruchomości wyłącznie w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych lub przemysłowych, z pominięciem worków; 2. nałożenie w § 3 ust. 4 Regulaminu na przedsiębiorstwo odbierające odpady komunalne obowiązku wyposażenia nieruchomości zamieszkałych w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, z pominięciem worków; 3. nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 5 Regulaminu obowiązku zapewnienia usuwania z terenu nieruchomości odpadów powstałych w wyniku remontu lokali, budynków lub innych obiektów budowlanych (np. gruzu i innych odpadów poremontowych) najpóźniej w terminie 14 dni od chwili ich wytworzenia; 4. ograniczenie w § 5 ust. 1 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń wyłącznie z chodników bezpośrednio przyległych do nieruchomości oraz wprowadzenie w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązku usuwania wymienionych zanieczyszczeń, niezwłocznie po ich nagromadzeniu się w ilości lub w stopniu mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzkiemu bądź zakłócać ruch pieszych; 5. nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 3 Regulaminu obowiązku gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszym lub pojazdów; 6. ograniczenie w § 7 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu uprawnienia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do wydzielonych, utwardzonych części nieruchomości, a nadto mycia wyłącznie nadwozia pojazdu; 7. ograniczenie w § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu możliwości napraw pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw niestwarzających uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości; 8. nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 3 pkt 9 Regulaminu obowiązku wystawienia w ściśle ustalonym czasie odpadów komunalnych celem ich odebrania z nieruchomości: 9. powtórzenie w § 13 Regulaminu treści ustawy w zakresie obowiązku utrzymywania pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, bez konkretyzacji tego obowiązku; 10. zakazanie w § 14 ust. 7 Regulaminu wrzucania do koszy ulicznych odpadów powstałych na terenie innej nieruchomości niż ta, na której usytuowany jest kosz; 11. nałożenie w § 16 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości dostarczających odpady do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w Karczewie obowiązku okazania potwierdzenia dokonania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 12. wprowadzenie w § 19 ust. 1 Regulaminu postulatu, iż utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi; 13. nałożenie w § 19 ust. 2 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku trzymania ich na terenie swoich nieruchomości i stworzenia warunków uniemożliwiających samowolne wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości; 14. wprowadzenie w § 19 ust. 3 Regulaminu generalnej zasady wyprowadzania wszystkich zwierząt domowych w miejscach publicznych na uwięzi, a psów ras dużych bądź uznawanych za agresywne bądź zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, a także zwolnienia zwierzęcia ze smyczy tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem; 15.rozszerzenie w § 19 ust. 4 Regulaminu obowiązków nałożonych na osoby utrzymujące psy także na osoby utrzymujące inne zwierzęta domowe, ale wyłącznie takie, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi; 16.nałożenie w § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyposażenia zwierzęcia domowego w akcesoria umożliwiające kontrolę nad nim; 17.wprowadzenie do § 20 ust. 1 pkt 2 Regulaminu postulatu wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe stałego i skutecznego nadzoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi"; 18. wprowadzenie do § 20 ust. 2 Regulaminu zakazu pozostawiania na terenie Gminy Karczew psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz; 19. nałożenie w § 22 pkt 1 Regulaminu na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązku zapewnienia gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów" i nieczystości w sposób zgody z prawem, w tym wymogami określonymi w Regulaminie; 20. nałożenie w § 22 pkt 2 Regulaminu na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązku niedopuszczania do zanieczyszczenia terenu nieruchomości; 21. nałożenie w § 22 pkt 3 Regulaminu na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich obowiązku niedopuszczania do powstania wobec innych osób zamieszkujących na terenie nieruchomości bądź na terenie nieruchomości sąsiednich uciążliwości takich jak: hałas, odór; 22. zezwolenie w § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu na utrzymanie na terenach nieruchomości (poza obszarami określonymi w § 22 ust. 2 Regulaminu) wyłącznie jednego gatunku zwierząt gospodarskich, z możliwością jednoczesnego utrzymywania gęsi, kaczek, kur i królików w liczbie do 15 sztuk łącznie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miejskiej w Karczewie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że z analizy treści Regulaminu, zawartej w załączniku stanowiącym integralną część uchwały wynika, że część zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Prokurator stwierdził, że kwestionowany akt prawa miejscowego został ukształtowany z przekroczeniem norm art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdy tymczasem wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w powiązaniu z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby każdy akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie przekraczał go, ale w pełni i zgodnie z prawem go realizował. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Karczew wniósł o: 1. oddalenie skargi w zakresie zarzutów skargi w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 2 regulaminu jako bezzasadnej; 2. uwzględnienie skargi w zakresie zarzutów w części dotyczącej § 7 ust. 1 pkt 3 regulaminu. W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, charakter aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji podzielił argumentację Prokuratora co do tego, że treść § 3 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu istotnie narusza prawo. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 19 lipca 2019 r. wynika zatem, że właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, a nie tylko w pojemniki. Zatem, skoro Rada podjęła w dniu 2 września uchwałę nr XIV /90/2019 w sprawie zmiany Regulaminu w zakresie jego § 16, to powinna również doprowadzić do zgodności treści jego § 3 ust. 3 i ust. 4 z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 nadaną ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. W tych warunkach należy zgodzić się z Prokuratorem, że wymienione przepisy w sposób istotny naruszają prawo. Zasadny, w opinii WSA w Warszawie, okazał się też zarzut odnośnie § 3 ust. 5 Regulaminu, albowiem żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje uprawnienia organowi uchwałodawczemu gminy do określania konkretnego terminu usuwania odpadów powstałych w wyniku remontu lokali, budynków lub innych obiektów budowlanych (np. gruzu i innych odpadów poremontowych), w tym przypadku najpóźniej w terminie 14 dni od chwili ich wytworzenia. Uregulowanie to pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem Rada została umocowana do określenia w Regulaminie się częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Z przepisu tego, jak słusznie stwierdzono w skardze, wynika obowiązek określenia cyklu czasowego w jakim nastąpi odbieranie odpadów komunalnych. Tym samym nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości wyzbycia się tych odpadów w określonym czasie od ich powstania w sposób istotny narusza prawo. Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące wadliwości § 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Regulaminu. W tym zakresie wskazać należy, iż w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" ustawodawca wypowiada się, jak już wskazano, w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r.; II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., IV SA/Po 1060/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, określenie częstotliwość wykonywania ww. obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Poza tym, w oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wskazać sposobu realizacji powyższego obowiązku poprzez określenie, że podejmowane działania nie mogą powodować zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Z powodów powyższych należało stwierdzić nieważność ww. regulacji. Zasadnie prokurator zaskarżył § 7 Regulaminu dotyczący mycia pojazdów (ust. 1), który zezwala na mycie pojazdów na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (ust. 1 pkt 2), zezwala wyłącznie na mycie nadwozi pojazdów (ust.1 pkt 3) i określa warunki dozwolonych napraw (ust. 2 pkt 2 ). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w Regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego § 4 ust. 2 regulaminu, stąd należało stwierdzić nieważność powyższej regulacji. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika kompetencja rady gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych ich części, tj. nadwozia czy do czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "drobnych napraw" (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2020 r., sygn. II SA/Bk 423/20, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w odniesieniu do kwestii napraw pojazdów poza warsztatami (§ 7 ust. 2 pkt 2 i 3) Rada nie sprostała obowiązkowi realizacji ustawowej delegacji, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy. Znajdujące się w § 7 ust. 2 pkt 2 i 3 zastrzeżenie niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, podobnie jak wymóg niepowodowania negatywnego oddziaływania na środowisko oraz gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych jednoznacznie wkracza w materię stosunków cywilnoprawnych a także przepisów regulujących ochronę środowiska – ustanowionych na mocy innych przepisów rangi ustawowej. Tym samym zaskarżone przepisy § 7 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 2 Regulaminu pozostają poza ramami upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy, więc należało uznać go za istotnie naruszający prawo i stwierdzić ich nieważność. Za istotnie naruszenie prawa WSA w Warszawie uznał zawarty w § 11 ust. 3 pkt Regulaminu obowiązek wystawiania odpadów przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy nie później niż na godzinę przed ich planowanym odbiorem oraz nie wcześniej niż dzień przed nim. Słusznie wskazano w skardze, że wprawdzie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia radę gminy do ustalenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, to jednak nie daje podstawy prawnej do określenia dokładnego przedziału czasowego, w jakim właściciele nieruchomości mogą wystawić odpady w celu ich odbioru. Za zasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w § 13 Regulaminu, który stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku określonego w § 13 Regulaminu - oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. W opinii Sądu I instancji, zasadne było stanowisko Prokuratora, że w sposób istotny narusza prawo zawarty w § 14 ust. 7 Regulaminu zakaz wrzucania do koszy ulicznych odpadów powstałych na innej nieruchomości niż ta, na której usytuowany jest kosz. Przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy. Skoro bowiem ww. przepis nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a regulamin określa już zasady postępowania w stosunku do niektórych z tych odpadów, natomiast w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, to wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14). Sąd I instancji stwierdził, że § 16 ust. 2 Regulaminu w sposób nieuprawniony nakłada na właścicieli nieruchomości dostarczających odpady do Punktu Selektywnej Zbiorki Odpadów Komunalnych ( PSZOK) obowiązek okazania ostatniego potwierdzenia wpłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z art. 6r ust. 2d i ust. 3 ustawy wynika, że gmina jest obowiązana zapewnić właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszelkich rodzajów odpadów komunalnych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, iż z przepisu tego nie wynika aby dostarczanie odpadów do PSZOK było uzależnione od uprzedniego wniesienia opłaty, która to opłata w razie jej nieuiszczenia podlega egzekucji administracyjnej (art. 6qa). Jako trafne uznał również Sąd I instancji stanowisko Prokuratora odnośnie do § 19 ust. 1, 2, 3, i 4, a także do art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Regulaminu. Wskazane przepisy dotyczą obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zaskarżony ust. 1 § 19 Regulaminu stanowi ogólną normę wskazującą, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia i uciążliwości dla ludzi. Z tak ogólnego zapisu nie można ustalić treści obowiązku, stąd też uznać należy, że narusza on prawo w istotny sposób. Z kolei ust. 2 § 19 nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek ich utrzymywania na własnej nieruchomości i uniemożliwieniem samowolnego wydostania się poza jej obszar. Następny ust. 3 § 19 Regulaminy nakazuje wyprowadzanie psów w miejsce publiczne na smyczy, a psów ras dużych lub ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy lub kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. Zwolnienie ze smyczy psa dozwolone jest tylko wówczas gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Jak stanowi ust. 4 § 19 ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Podkreślić należy, że sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi, jak też uprawnienie do zwalniania z uwięzi psa wyłącznie w kagańcu, w pewnych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18). Analizowany przepis regulaminu natomiast został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Jako wadliwy Sąd I instancji ocenił również przepisy § 20 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu nakładające na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyposażenia zwierzęcia w akcesoria umożliwiające kontrolę nad nim (psa w obrożę) (pkt 1), stałego, skutecznego nadzoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi (pkt 2) a także wprowadzanie zakazu pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający się wydostanie się psa na zewnątrz (ust. 2), że zostały sformułowane w sposób wadliwy. W opinii WSA w Warszawie, godzą one bowiem w zasadę redagowania przepisów w sposób jasny i zrozumiały, albowiem zawierają niejasne pojęcia "akcesoria umożliwiające kontrolę nad nim" i "stały, skuteczny nadzór". W ocenie Sądu I instancji tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach albowiem ustawodawca upoważnił rady gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania sposobu postępowania ze zwierzęciem przez jego właściciela na terenie dla niego prywatnym. Porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na wskazane wartości powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Cechy tej brakuje rozwiązaniom przyjętym uchwałodawcę gminnego w § 19 ust. 3 pkt 1 i 2, w którym zobowiązano właścicieli wszystkich psów do wyprowadzania ich na uwięzi, a określonej kategorii "zwierząt agresywnych lub mogących stanowić zagrożenie dla ludzi i innych zwierząt" - w nałożonym kagańcu. Przechodząc do zarzutów dotyczących § 22 pkt 1 i 2 Regulaminu, nakazujących prowadzącemu hodowlę zwierząt gospodarskich zapewnić gromadzenie i usuwanie powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym z wymogami określonym w regulaminie oraz nie dopuszczać do zanieczyszczenia terenu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zapisy te nieprawidłowo wypełniają delegację ustawową zawartą w ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w regulaminie powinny się znaleźć regulacje w kwestii czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Natomiast treść § 22 Regulaminu wykracza poza ramy ustawowe, gdyż odnosi się do pojęcia "hodowli", podczas gdy jest to pojęcie odmienne od "utrzymywania zwierząt gospodarskich". Warunki prowadzenia hodowli są określone w ustawie z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) oraz w Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.). Zatem wszelkie uregulowania zawarte w Regulaminie wchodzą w materię, która już została uregulowana, w dodatku Rada uczyniła to z przekroczeniem podstawy, na której działała. Stąd należy stwierdzić nieważność ww. przepisu z uwagi na naruszenie prawa w postaci art. 4 ust. 2 pkt 7 Ustawy. Jak słusznie podnosi skarga uregulowanie zawarte w § 22 pkt 4 Regulaminu nakładające obowiązek niedopuszczania do powstawania wobec innych osób zamieszkałych na terenie nieruchomości sąsiednich uciążliwości takich jak: hałas, odór wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Jest to zagadnienie, które regulują przepisy prawa z zakresu prawa administracyjnego i cywilnego. W opinii WSA w Warszawie, podobnie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy został przyjęty § 23 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, który zezwala na utrzymywanie na terenach nieruchomości poza obszarami z § 22 ust. 2 Regulaminu, tylko jednego rodzaju zwierząt gospodarskich, a także stanowi jakie gatunki zwierząt mogą być utrzymywane jednocześnie i w jakiej liczbie. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną. Przytoczony obszernie powyżej wyrok został zaskarżony w części w jakiej Sąd I instancji stwierdził nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 oraz § 19 ust. 2 i § 20 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karczew przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Karczewie nr XLIV/387/2017 z dnia 14 września 2017 r. Na podstawie art 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej ) i art 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w chwili wejścia w życie Regulaminu utrzymywania porządku i czystości obowiązującego na terenie Gminy Karczew stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Karczewie nr XLIV/387/2017 z dnia 14 września 2017 r., aż do dnia 6 września 2019 r. oraz w związku ze stanowiącym odpowiednik tego przepisu obowiązującego w chwili obecnej, począwszy od dnia 6 września 2019 r. art 4 ust. 2 pkt 1 lit. d tejże ustawmy - przez błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karczew, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Karczewie XLIV/387/2017 z 14 września 2017 r. w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez wprowadzenie obowiązku mycia samochodów poza myjniami na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, albowiem przepis ten nie upoważniał organu uchwałodawczego do wprowadzenia zakazów, czy nakazów wykraczających poza materię określoną w ustawie - tj. poza warunki jakie muszą być spełnione żeby mycie pojazdów samochodowych poza myjniami było dozwolone - zaś przedmiotowa treść normatywną wykracza poza takie warunki, a zatem poza materię określoną w ustawie, a nadto wkracza w sposób nieuprawniony w materię stosunków cywilnoprawnych, a także przepisów regulujących ochronę środowiska, a więc ustanowionych na mocy innych przepisów rangi ustawowej, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. przepisu Regulaminu, o którym mowa powyżej w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., podczas, gdy nałożenie przez Radę na właścicieli nieruchomości obowiązku mycia pojazdów na utwardzonych i wydzielonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji mieści się w granicach wymogów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wejścia w życie ww. Regulaminu, aż do dnia 6 września 2019 r., tj. wymogów dotyczących mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a w konsekwencji nie stanowi przejawu przekroczenia przez organ uchwałodawczy upoważnienia ustawowego, jak również bezzasadnego wkroczenia w kwestie uregulowane innymi przepisami ragi ustawowej - w szczególności niedopuszczalnego prawem powtórzenia, czy też modyfikacji przepisów powszechnie obowiązującego prawa - lecz mieści się w delegacji ustawowej oraz pozostaje w zgodzie z aksjologią upoważnienia ustawowego wynikającego z przedmiotowego przepisu ww. ustawy, jak i całej ww. ustawy, a nadto przedmiotowy przepis Regulaminu jest jasny oraz czytelny dla adresata, w konsekwencji czego brak było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej Warszawa Praga i stwierdzenia nieważności ww. przepisu Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Karczew, o którym mowa powyżej przez Sąd I instancji w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., 2) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - przez błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż § 19 ust. 2 oraz § 20 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karczew, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Karczewie XLIV/387/2017 z 14 września 2017 r. w sposób istotny naruszają prawo, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie obowiązku na osoby utrzymujące zwierzęta domowe trzymywania tychże zwierząt na własnej nieruchomości, stwarzając warunki uniemożliwiające samowolne wydostanie się tych zwierząt z terenu nieruchomości, a także poprzez wprowadzenie zakaz pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się go na zewnątrz, albowiem przepisy te wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w ww. przepisie ustawy - w tym wobec faktu, że upoważnienie ustawowe nie obejmuje kompetencji organu do określania sposobu postępowania ze zwierzęciem przez jego właściciela na terenie dla niego prywatnym - a także ingerują w sposób nieuprawniony i sprzeczny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w konstytucyjne prawa i wartości, a nadto zostały sformułowane w sposób wadliwy, co skutkowało błędnym przyjęciem przez sąd I instancji, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. przepisów Regulaminu, o którym mowa powyżej w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., podczas gdy nałożenie przez Radę Miejską w Karczewie ww. obowiązku dotyczącego utrzymywania zwierząt domowych na nieruchomości, stwarzając warunki uniemożliwiające samowolne wydostanie się tych zwierząt z terenu nieruchomości, a także ww. zakazu pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się go na zewnątrz mieści się w granicach obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, jak również wyłącznie służy osiągnięciu celu, o którym mowa w tym przepisie w postaci zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt domowych - w szczególności psów, a w konsekwencji nie stanowi przekroczenia przez organ uchwałodawczy upoważnienia ustawowego, jak również bezpodstawnego wkroczenia w kwestie uregulowane innymi przepisami ragi ustawowej - w szczególności niedopuszczalnego prawem powtórzenia, czy też modyfikacji przepisów powszechnie obowiązującego prawa - lecz mieści się w delegacji ustawowej oraz pozostaje w zgodzie z aksjologią upoważnienia ustawowego wynikającego z przedmiotowego przepisu ww. ustawy, jak i całej ww. ustawy, w tym w nie ingeruje sposób nieuprawniony w konstytucyjne prawa i wartości i naruszający konstytucyjną zasadę proporcjonalności, a nadto Rada w oparciu o ww. przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest uprawniona w odniesieniu do wynikającego z tego przepisu obowiązku ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta domowe do określenia sposobu postępowania ze zwierzęciem domowym na terenie prywatnym, a nie wyłącznie przeznaczonym do wspólnego użytku, jak również przedmiotowe przepisy regulaminu są jasne oraz czytelne dla adresata, w konsekwencji czego brak było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowe] Warszawa Praga i stwierdzenia nieważności ww. przepisów regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Karczew, o którym mowa powyżej przez sąd I instancji w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. Prokurator Okręgowy wskazał, że w odniesieniu do treści § 7 ust, 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, iż stanowi on niezasadne rozszerzenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Słusznie sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis ustawy zobowiązuje gminę do wykreowania w Regulaminie takich warunków, które będą zapewniały zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Z upoważnienia ustawowego nie wynika uprawnienie rady gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych wyłącznie na powierzchniach utwardzonych. W ocenie prokuratora ograniczenie to stanowi ingerencję, bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego, w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby uprawnienie dla lokalnego prawodawcy do uchwalenia regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości. Podkreślenia wymaga, iż rada gminy może określić w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Jednakowoż obowiązki te muszą pozostawać we właściwej proporcji do założonego celu i nie mogą stać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Ograniczając możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami jedynie do utwardzonych części terenów nieruchomości, naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W opinii Prokuratora, również przepis § 19 ust. 2 Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zasadnie został wyeliminowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wzmiankowany przepis stanowi, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości, stwarzając warunki uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierząt z terenu nieruchomości. Tymczasem upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala wyłącznie na nałożenie tego rodzaju obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które będą miały na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dążąc do realizacji tego celu nie można bezpodstawnie ograniczać praw właścicieli zwierząt regulując również ich postępowanie na terenie prywatnej nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ewentualnie nakładane ograniczania mogą dotyczyć tylko sytuacji przebywania zwierzęcia na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie na nieruchomości właściciela. Tak ukształtowana norma ingeruje w uregulowane konstytucyjnie prawo własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę gminy na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Określając treść Regulaminu rada gminy powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis § 19 ust. 2 Regulaminu w oczywisty sposób stoi w sprzecznością z tą konstytucyjną zasadą, a ponadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, co uzasadniało jego wyeliminowanie z uchwały. W odniesieniu do § 20 ust. 2 uchwały należy podkreślić, iż kwestia sprawowania opieki nad psami przebywającymi poza terenem prywatnym została już uregulowana w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 roku sygn. II OSK 921/20, Lex nr 3064572). Nakazy zawarte w regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie nie mogą ingerować w normy prawne wyższego rzędu i je dowolnie modyfikować. Konstruowanie określonych obowiązków i nakazów odmiennie niż przewidział to ustawodawca niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a., może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr XLIV/387/2017 Rady Miejskiej w Karczewie z dnia 14 września 2017 r., nr XLIV/387/2017 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karczew. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z uwagi na to, że zarzuty skargi nawiązują do przekroczenia upoważnienia ustawowego, upoważniającego radę gminy do uchwalenia Regulaminu, trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że posłużył się on w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady sensu largo, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, LEX nr 2380248). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 1c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 7ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Sąd II instancji nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w pkt 1) skargi kasacyjnej, w którym podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że normy § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wykraczają poza materię ustawową. Zgodnie bowiem z treścią § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod następującymi warunkami spełnionymi łącznie: niezanieczyszczanie środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (1), dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (2), gdy mycie dotyczy wyłącznie nadwozia pojazdu (3). Zdaniem Sądu II instancji, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, u.c.p.g., regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Dotyczy to przede wszystkim warunków zapewniających zgodne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, LEX nr 587205; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2866/15, LEX nr 2380248). Z powołanej wyżej treści art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c, u.p.c.g. wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4479/21, LEX nr 3331059). Rozporządzenie Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r., w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1757) określa: 1) sposób realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych; 2) warunki wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, w tym dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych; 3) sposób sprawowania kontroli ilości i jakości ścieków. I tak, mycie pojazdu bez dodatku preparatów lub środków chemicznych nie spowoduje, że ścieki odprowadzane do kanalizacji sanitarnej i ogólnospławnej nie będą zawierały zanieczyszczeń znajdujących się na nadwoziu pojazdu i będą odprowadzane zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.), przez zanieczyszczenie rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. W myśl art. 7 ust. 1 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (art. 7 ust. 2 p.o.ś.). Wskazać należy również, że zasady mycia samochodowych poza myjniami uregulowane w Regulaminie nie mogą naruszać treści art. 4 p.o.ś. oraz przepisów ustaw: z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.); z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437) wraz z przepisami wykonawczymi do ww. ustaw. Z powołanej wyżej treści art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy wynika, że rada gminy została upoważniona do wskazania precyzyjnych wymogów dopuszczalności mycia poza myjniami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4479/21, LEX nr 3331059). Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w pkt 2) tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez stwierdzenie nieważności § 19 ust. 2 oraz § 20 ust. 2 Regulaminu dot. obowiązku po stronie osób utrzymujących zwierzęta domowe utrzymywania ich na własnej nieruchomości, stwarzając warunki uniemożliwiające samowolne wydostanie się tych zwierząt z terenu nieruchomości (§ 19 ust. 2) oraz zakazu pozostawania psa bez dozoru, jeżeli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiającym wydostanie się go na zewnątrz (§ 20 ust. 2), Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nałożenie ww. obowiązków nie mieści się w granicach delegacji ustawowej art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy. Oczywiście dopuszczalne jest nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania do sprawowania właściwej opieki na nimi, a rada gminy na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku w gminach została upoważniona do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych, niż gminne (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14; z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 824/15 – orzeczenia dostępne jw.). Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, dostępny jw.). Normy prawne Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt domowych pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę gminy zakazu. Reasumując, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały zasadę tę potwierdzał art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Podsumowując, z całości przeprowadzonych powyżej rozważań dotyczących kontroli wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten - w zakresie wskazanym - powyżej uchybił prawu i bezpodstawnie stwierdził nieważność postanowień regulaminu we wskazanym zakresie. Sąd II instancji uchylił w tej części wyrok Sądu I instancji, aby Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kierował się wskazaniami i oceną prawną Sądu II instancji. Z uwagi na powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.