III OSK 5632/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 414/20 w sprawie ze skargi Z. B. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza wydanie zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Z. B. kwotę 1304 (jeden tysiąc trzysta cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 414/20 oddalił skargę Z.B. (dalej jako skarżący) na zarządzenie Wójta Gminy Dziadowa Kłoda z dnia 9 czerwca 2020 r. Nr 24/2020 w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w D. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia nie dostrzegł naruszenia prawa. Podkreślono w szczególności, że w skardze nie sformułowano zarzutów odnoszących się do materii uregulowanej zaskarżonym aktem. Zarzuty skargi ograniczają się jedynie do zakwestionowania składu komisji konkursowej, jej powołania, tymczasem nie mogą one mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego w niniejszym przypadku jest wyłącznie ustalenie, czy istniały podstawy faktyczne i prawne do podjęcia zaskarżonego aktu i czy w tej materii nie doszło do naruszenia prawa. Przedmiotem zaskarżonego zarządzenia jest zatwierdzenie konkursu na stanowisko dyrektora, a nie zagadnienie dotyczące powołania (w tym ustalenia składu) komisji konkursowej. Sprawa składu osobowego komisji konkursowej została uregulowana odrębnie wydanym zarządzeniem organu – nr 21/2020 z dnia 27 maja 2020 r. Jest to inny akt, który nie jest objęty skargą w niniejszej sprawie. W dacie wydawania zaskarżonego zarządzenia (9 czerwca 2020 r.) istniało już uprzednio w obrocie prawnym zarządzenie w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na to stanowisko i wywierało ono skutki prawne w postaci uznania, że komisja konkursowa w składzie wynikającym z zarządzenia nr 21/2020 była prawnie umocowana do przeprowadzenia konkursu i wyłonienia kandydata na to stanowisko. Niewadliwie wobec tego organ uwzględnił skutki prawne tegoż zarządzenia i wynik przeprowadzonego konkursu przez powołaną w takim składzie komisję. W takiej sytuacji argumentacja i wywody skargi nie mogły mieć zdaniem Sądu znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) art. 101 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż nieprawidłowy - zdaniem skarżącego - skład komisji konkursowej powołanej w toku konkursu na dyrektora szkoły publicznej może być kwestionowany wyłącznie w drodze skargi na zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej, nie zaś poprzez zaskarżenie kończącego procedurę konkursową zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia ważności przeprowadzonego konkursu; 2) art. 63 ust. 14 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w skład komisji konkursowej na dyrektora szkoły publicznej mogą wchodzić radni, podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego; 3) art. 101 ust. 1, 2 i 2a u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieprawidłowy skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie miał wpływu na ostateczny wynik konkursu, pomimo że skarżący jednoznacznie argumentował na czym ów negatywny wpływ na wynik procedury konkursowej polegał. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w tej skardze zasługują na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 63 ust. 14 pkt 1 Prawa oświatowego polegającą na przyjęciu, że w skład komisji konkursowej na dyrektora szkoły publicznej mogą wchodzić radni, podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego. Zarzut ten jest w pełni zasadny. Organ wykonawczy gminy nie może wyznaczyć do składu komisji konkursowej radnego rady gminy. Zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę, którym w tej sprawie jest Wójt Gminy Dziadowa Kłoda, wyznacza trzech swoich przedstawicieli. Przedstawiciel organu prowadzącego szkołę to osoba działająca w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Radny nie jest ani pracownikiem jednostki obsługującej organ wykonawczy, ani też przełożonym radnego nie może być organ wykonawczy. Radny wchodzi w skład organu stanowiącego, który dysponuje organem wykonawczym, co wprost wynika z art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W przypadku gminy owo dysponowanie obejmuje zarówno określanie kierunków funkcjonowania wójta, jak i określanie wysokości jego wynagrodzenia oraz podejmowanie szeregu innych uchwał wyznaczających zakres działania organu wykonawczego. Ponadto rada gminy jest organem kontrolującym wójta (art. 18a ust. 1 u.s.g.), kontrolującym prawidłowość wykonywania zadań publicznych przez wójta, w tym również zadań oświatowych. Tym samym nie ma możliwości, aby radny, który z jednej strony kontroluje wójta czy to pośrednio poprzez udział w składzie komisji rewizyjnej, czy też biorąc udział w podejmowaniu uchwał kontrolnych wobec wójta (art. 18 ust. 2 u.s.g., art. 18a u.s.g., art. 18b u.s.g.), a z drugiej strony posiadający prawo do samodzielnego uzyskiwania informacji i materiałów oraz wglądu w działalność m.in. urzędu gminy (art. 24 ust. 2 u.s.g.) mógł być jednocześnie podporządkowany wójtowi wykonując jakiekolwiek zadania publiczne jako przedstawiciel tego wójta. Pogląd co do niedopuszczalności wyznaczania radnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do składu komisji konkursowej powoływanej celem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki jest szeroko akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3879/21; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 313/19; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 370/19; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 389/19; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 713/22; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 346/20; wyrok NSA z 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13; wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 828/14). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd ten podtrzymuje. Tym samym powołanie w skład komisji konkursowej dwóch radnych Rady Gminy Dziadowa Kłoda stanowi inną nieprawidłowość mogącą mieć wpływ na wynik konkursu o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Wada ta powinna uzasadniać unieważnienie konkursu przez organ prowadzący szkołę, tj. przez Wójta Gminy Dziadowa Kłoda. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 101 ust. 1, 2 i 2a u.s.g. poprzez przyjęcie, że nieprawidłowy skład komisji konkursowej powołanej w toku konkursu na dyrektora szkoły publicznej może być kwestionowany wyłącznie w drodze skargi na zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej, nie zaś poprzez zaskarżenie kończącego procedurę konkursową zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia ważności przeprowadzonego konkursu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten określa legitymację do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu gminnego podjęte w zakresie administracji publicznej. Podstawą tej legitymacji jest wskazanie przez stronę skarżącą na naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą lub zarządzenie. W tej sprawie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący wykazał naruszenie swojego interesu prawnego zarządzeniem Wójta Gminy Dziadowa Kłoda z dnia 9 czerwca 2020 r. nr 24/2020. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uznał istnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego ww. zarządzeniem, to wówczas stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzuciłby skargę. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji legitymację do wniesienia skargi w zakresie objętym art. 101 ust. 1 u.s.g. wywiódł z udziału skarżącego kasacyjnie w procedurze konkursowej. Błędna argumentacja Sądu pierwszej instancji, który odmówił kontroli prawidłowości powołania składu komisji konkursowej powołując się na to, że zaskarżono zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu, a nie zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej nie stanowiła naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten rozstrzyga o tym, kto może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, ale w żadnym zakresie nie przesądza o sposobie rozstrzygania sądu w takiej sprawie. Innymi słowy art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza tylko to, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem może wnieść skargę do sądu administracyjnego natomiast z przepisów prawa materialnego (najczęściej administracyjnego) będzie wynikało, czy takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia było dopuszczalne, czy też nie. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 2 u.s.g. Przepis ten przyznaje kompetencję sądowi administracyjnemu do odmowy rozpoznania skargi w przypadku, gdy sąd ten uprzednio orzekał w tej samej sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i taką skargę oddalił. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała, a tym samym ani Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stosował art. 101 ust. 2 u.s.g., ani też nie było podstaw do stosowana tego przepisu. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 2a u.s.g. Przepis ten stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W tej sprawie skarga została wniesiona w imieniu własnym przez skarżącego i tak trafnie uznał to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Skarga nie była wnoszona przez skarżącego w imieniu grupy mieszkańców Gminy Dziadowa Kłoda i skarżący nie był reprezentantem takiej grupy mieszkańców. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1, 2 i 2a u.s.g. poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że nieprawidłowy skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie miał wpływu na ostateczny wynik konkursu, pomimo że skarżący jednoznacznie argumentował na czym ów negatywny wpływ na wynik procedury konkursowej polegał. Jak już zostało to wskazane, art. 101 ust. 1, 2 i 2a u.s.g. nie zawierają przepisów prawa materialnego, a odnosząc to do tej sprawy – nie zawierają przepisów regulujących skład komisji konkursowej powołanej celem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej. Sąd pierwszej instancji uznał, że interes prawny skarżącego zaskarżonym zarządzeniem został naruszony i to już przesądza o prawidłowej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast kwestia składu komisji konkursowej powinna być przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w innym zarzucie skargi kasacyjnej. Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Z.B. i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Z.B. na zarządzenie Wójta Gminy Dziadowa Kłoda z dnia 9 czerwca 2020 r. nr 24/2020 w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w D. Kontrolując zaskarżone zarządzenie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarządzenie to zawierało istotne naruszenie prawa w zakresie obejmującym art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Wadliwie Wójt Gminy Dziadowa Kłoda uznał, że w skład komisji konkursowej mogą wchodzić radni Rady Gminy Dziadowa Kłoda. Naruszenie to ma charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, tym niemniej skoro zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od daty jej wydania upłynął okres jednego roku, to uzasadnionym jest, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a. i w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 94 ust. 1 u.s.g., uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie wydania zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy Dziadowa Kłoda z 9 czerwca 2020 r. nr 24/2020 z naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. W tej sprawie należało zasądzić od Gminy Dziadowa Kłoda na rzecz Z.B. kwotę 1304 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot kwot uiszczonych tytułem wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłat skarbowej od udzielonych pełnomocnictw oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).