III OSK 565/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1990/25 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2025 r. nr WP-I.4131.112.2025, WP-I.4131.113.2025 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1990/25 oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2025 r. nr WP-I.4131.112.2025, WP-I.4131.113.2025 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy. Rada Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") w dniu 3 czerwca 2025 r. podjęła uchwały: - nr XVII/130/2025 w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli, rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, którym powierzono stanowisko kierownicze oraz zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli dla których plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, obowiązujących w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest miasto [...], - nr XVII/131/2025 w sprawie zwolnienia z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych dyrektorów szkół i przedszkoli prowadzonych przez Miasto [...]. Pismami z dnia 16 czerwca 2025 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") zawiadomił Radę Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwał. W dniu 24 czerwca 2025 r. Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr WP-I.4131.112.2025, WP-I.4131.113.2025 stwierdzające nieważność spornych uchwał. W ocenie organu nadzoru uchwały Nr XVII/130/2025 i Nr XVII/131/2025 naruszały w sposób istotny art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 440; dalej: "u.z.z."). W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił bowiem, że ww. uchwały nie były przedstawione do zaopiniowania przez organizacje związkowe, reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto [...] (dalej: "skarżący" lub "Miasto") wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z dnia 6 listopada 2025 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Nr 153, poz. 1270; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji w całości podzielił argumentację Wojewody. Zdaniem Sądu nie budziło bowiem wątpliwości, że podjęte uchwały należały niewątpliwie do aktów, których projekt podlega opiniowaniu przez związki zawodowe w trybie art. 19 u.z.z., mają one bowiem określoną podstawę prawną i stanowione są zgodnie z obowiązującą procedurą uchwałodawczą. Tryb opiniowania projektu należy uznać za wyczerpany, jeżeli przed podjęciem uchwały jej projekt zostanie przedłożony do opiniowania organizacjom związkowym i mają one możliwość przedstawienia swojego stanowiska, z którego to prawa mogą nie skorzystać w terminie określonym art. 19 ust. 2 u.z.z. Powyższy mechanizm ma charakter obligatoryjny, a jego zaniechanie przez organy samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, iż brak opinii bądź nieprzedstawienie jej przez związki zawodowe lub nieuwzględnienie przedstawionej opinii, nie wpływa na ważność aktu. Opinia nie jest bowiem wiążąca dla organu samorządu terytorialnego. Organ ten ma jednak obowiązek zachowania procedury, o której mowa w art. 19 u.z.z., a w szczególności zawartej w ust. 3 tego przepisu. Rada Miasta podejmując przedmiotowe uchwały bez wystąpienia o przedstawienie opinii organizacji związkowych naruszyła ustawowy obowiązek zapewnienia prawa udziału związków zawodowych w procesie legislacyjnym. Stanowi to istotne naruszenie prawa, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktów normatywnych. Z akt administracyjnych wynika tymczasem, że do tych konkretnych uchwał opinii takich nie pozyskano. W uzasadnieniach kwestionowanych uchwał zawarto jedynie informację o opiniowaniu przez związki projektów uprzednio podjętych uchwał Nr XV/110/2025 oraz Nr XV/111/2025 z dnia 24 kwietnia 2025 r., wobec których zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 27 maja 2025 r. Rozstrzygnięcie zostało wydane z uwagi na niedochowanie wymagań wynikających z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. i podjęcie uchwał z pominięciem 30-dniowego terminu na wydanie opinii. Sąd podkreślił, że u.z.z. wprowadza sformalizowany i zakreślony przez dokładnie określone terminy tryb konsultacji aktów prawnych związanych z działalnością związków zawodowych. Celem tak skonstruowanego trybu konsultacyjnego jest zapewnienie, aby związki zawodowe, pełniące ważną rolę w ochronie praw pracowniczych, miały realny wpływ na proces legislacyjny związany z uchwalaniem aktów prawnych dotyczących pracowników, a jednocześnie miały możliwość kontroli, na ile organy władzy publicznej wykonały ciążący na nich obowiązek konsultacyjny. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z uwagi na spór, jaki powstał w sprawie, należało wskazać, że art. 19 ust. 1-3 u.z.z. wymaga zaopiniowania projektu aktu prawnego przez reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o radzie Dialogu Społecznego, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków, niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze, będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Od powyższego wyroku Miasto [...] wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak poddania ponownemu procesowi opiniowania przez organizacje związkowe identycznego treściowo projektu uchwały gminy stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu normy zrekonstruowanej na podstawie tych przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzoru; 2) art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu - wbrew treści, funkcji oraz systemowej roli tych przepisów, że "założenia albo projekty aktów prawnych", o których mowa w tym normie zrekonstruowanej na podstawie tych przepisów tracą swoją tożsamość na potrzeby opiniowania w sytuacji, w której w oparciu o tę treść zostanie podjęta uchwała rady gminy, skutkując powstaniem - przy kolejnym poddaniu ich głosowaniu, odrębnych projektów wymagających powtórzenia ścieżki opiniowania pomimo całkowitej tożsamości treściowej; 3) art. 19 ust. 2 u.z.z. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie takiego rozumienia odtworzonej na podstawie tego przepisu normy, który powoduje powstanie nie znajdujących w nim oparcia skutków dla czynności faktycznych prowadzących do przyjęcia aktu prawa miejscowego, w tym do unicestwienia dokonanych z organizacjami związkowymi czynności opiniowania i konieczności ich powtórzenia pomimo braku normy, która by tego wymagała w odniesieniu do "założeń albo projektów aktów prawnych" o tożsamej treści, 4) art. 91 ust. 1 oraz 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do nałożenia na organ stanowiący samorządu terytorialnego dodatkowych, nie wynikających z przepisów prawa wymogów co do stanowionego aktu w postaci śledzenia ścieżki legislacyjnej projektów aktów prawnych w sposób, który pozwalałby na określenie losów danego projektu aktu prawnego i wykazanie, że nie został on "skonsumowany", co pozwolić miałoby na wykazanie, że dany projekt został zaopiniowany nie poprzez pryzmat jego treści, a ścieżki jaką dotychczas pokonał. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz: a) co do części rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie, w jakim stwierdziło ono nieważność uchwały nr XV1I/131/2O25 Rady Miasta [...] z dnia 3 czerwca 2025 r. - uwzględnienie skargi, b) co do pozostałej części - umorzenie postępowania w sprawie. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto przedstawiło argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Pismem z 22 lutego 2026 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono cztery zarzuty, nie uszczegóławiając, czy stanowią one zarzuty naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Mimo rozczłonkowania zarzutów i powołania w nich kilkukrotnie art. 19 ust. 1 i/lub ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 549; dalej: "u.z.z.") istota sformułowanych zarzutów sprowadza się do tego, iż zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma konieczności powtórzenia procesu opiniowania projektu uchwały, skoro proces opiniowania został przeprowadzony w odniesieniu do uchwały o tożsamej treści, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego. Takie stanowisko nie może być uznane za zasadne. W myśl art. 19 ust. 1 u.z.z. zdanie pierwsze, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Natomiast stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2232 ze zm.), za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: (1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych; (2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż organ samorządu terytorialnego naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym – tj. podjął uchwały z pominięciem przedłożenia projektów uchwał do zaopiniowania związkom zawodowym. Zakres przedmiotowy uchwał objętych rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2025 r. niewątpliwie wkracza w sferę uprawnień pracowniczych nauczycieli pracujących w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest miasto [...], a zatem mieści się w zakresie kompetencji związków zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 974/04, wskazał, że "ustalenie obowiązującego wymiaru zajęć nauczycieli, jako dotyczące praw i interesów zawodowych określonej grupy ludności wchodzącej w skład społeczności lokalnej mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych", a stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni podziela. W myśl bowiem przepisu art. 1 u.z.z., związki zawodowe powołane są do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 u.z.z.). Mieszczą się zatem w tej kategorii wszelkie akty prawne, a więc zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i akty kierownictwa wewnętrznego, wydawane przez organy samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że ustawa o związkach zawodowych wprowadza sformalizowany i zakreślony przez dokładnie określone terminy tryb konsultacji aktów prawnych związanych z działalnością związków zawodowych. Celem tak skonstruowanego trybu konsultacyjnego jest zapewnienie, aby związki zawodowe pełniące ważną rolę w ochronie praw pracowniczych miały zapewniony realny wpływ na proces legislacyjny związany z uchwalaniem aktów prawnych dotyczących pracowników, a jednocześnie miały możliwość kontroli, na ile organy władzy publicznej wykonały ciążący na nich obowiązek konsultacyjny. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż w każdej sytuacji, gdy projekt aktu prawnego zawiera regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe mają prawo oczekiwać uprzedniego przedłożenia im projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 u.z.z., jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o radzie Dialogu Społecznego, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2019 r. I OSK 1435/17, obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych, odnosi się do tych, które dotyczą określonego przedmiotu, a nie jest uzależniony od tego, czy bezpośrednio dotyczy członków związku zawodowego. Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminy. Daje on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. W tym kontekście prawidłowe jest stanowisko Wojewody, iż tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego uchwały Nr XVII/130/2025 i Nr XVII/131/2025 podjęte zostały bez uprzedniego formalnego zwrócenia się przez organ o opinię do właściwych organizacji związkowych. Rada Miasta [...] nie powiadomiła bowiem związku zawodowego o projektowanym akcie prawnym i nie przedstawiła mu terminu, w którym mógł on się wypowiedzieć co do treści uchwały. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że tożsame treściowo, wcześniejsze projekty uchwał, zostały poddane procedurze opiniodawczej. Artykuł 19 ust. 2 u.z.z. nie mówi o opiniowaniu "treści", lecz "założeń i projektów" aktów prawnych. Czynności opiniowania są skuteczne wobec konkretnego założenia lub projektu aktu prawnego. Rację ma Wojewoda Mazowiecki, iż nie istnieje "materialna tożsamość projektu" oderwana od ram czasowych i proceduralnych danej sesji czy inicjatywy uchwałodawczej. Czynności podjęte w ramach konkretnego, zakończonego procesu, w tym przypadku wadliwego, nie mogą stanowić prawidłowo podjętych czynności w nowym procesie stanowienia prawa. Trzeba też podzielić pogląd, iż sprawność działania administracji nie może być postrzegana jako wartość istotniejsza od zapewnienia realizacji ustawowych gwarancji partycypacji społecznej. Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone jako 1, 2 i 3, gdyż objęte rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały naruszały prawo w sposób istotny. Niezrozumiały jest zarzut oznaczony numerem 4, gdyż wskazane w nim przepisy nie dotyczą "ścieżki legislacyjnej aktów prawnych", a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dostrzegał jakiekolwiek inne obowiązki organu stanowiącego samorządu terytorialnego, poza wynikającymi wprost z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z., które to obowiązki, jak już wyżej wyjaśniono, dotyczą każdorazowo konkretnego procesu stanowienia prawa. Mając na uwadze bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.