III OSK 5719/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 418/19 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia[...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 418/19, po rozpoznaniu skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] (dalej zwanego skarżącym lub WORD) na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. Dyrektor WORD, w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511) zwanej dalej u.s.p., zwrócił się do Rady Powiatu w [...]o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym T.W. wskazując, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że radny jest zatrudniony w WORD na stanowisku egzaminatora na podstawie umowy o pracę, na czas nieokreślony. Wskazując na przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, które doprowadziły do utraty zaufania pracodawcy do pracownika, podano m.in.: 1) co najmniej kilkukrotne nieterminowe wprowadzanie wyników egzaminu, a tym samym dezorganizowanie pracy innych działów (planowania, informatycznego, koordynatorów), pomimo wielokrotnych narad z egzaminatorami w tym zakresie, 2) odmawianie przyjmowania korespondencji i podpisywania korespondencji kierowanej do niego jako pracownika WORD [...], 3) wyniesienie z firmy na prywatnym nośniku danych osobowych osoby zdającej (profil kandydata na kierowcę), wbrew złożonym oświadczeniom o sposobie postępowania z danymi osobowymi (sprawę naruszenia skierowano do właściwych organów), 4) tworzenie złej atmosfery wśród współpracowników poprzez zwracanie im uwagi na ich niekompetencje, co skutkowało brakiem prawidłowej współpracy, 5) ciągłym posądzaniu jednego z koordynatorów o ingerowanie w system SI WORD w sposób niekorzystny dla niego, pomimo podjętych wielokrotnie prób wyjaśnienia sprawy (np. przypisanie mu większej liczby osób do egzaminowania na ciężarówki niż innym, egzaminowanie na ciężarówkach w deszczowy dzień podczas gdy inni egzaminatorzy w słoneczny itp.), 6) skargi pracowników związane z wykonywaniem im zdjęć bez ich wyraźnej zgody, 7) niewłaściwe i niegrzeczne odnoszenie się do współpracowników, 8) kwestionowanie decyzji dyrekcji i przełożonych związanych z zarządzaniem i organizowaniem procesu pracy w szczególności w zakresie wyboru osoby do prowadzenia mediów społecznościowych w WORD, powierzenia funkcji egzaminatora nadzorującego, 9) podważanie kompetencji dyrektora poprzez prywatne wyjście do Wojewody [...] celem poinformowania o sytuacji w WORD, a także wielokrotne wymuszenie spotkania z marszałkiem bez określenia tematów spotkania, strasząc jednocześnie powiadomieniem mediów w razie braku organizacji takiego spotkania, 10) pomawianie dyrektora o ujawnienie jego oświadczenia majątkowego, 11) wielokrotne kierowanie zarzutów w stosunku do dyrektora odnośnie szykanowania, dręczenia i mobbingowania bez jednoczesnego podania uzasadnienia dla ww., pomimo otrzymania pisma z pouczeniem o możliwości złożenia skargi i wystąpienia do sądu (pismo z dnia 7 maja 2019 r.), 12) zarzucanie dyrektorowi mataczenia w dokumentach i podrabiania dokumentów w jego teczce osobowej (zdarzenia z dnia 31 maja 2019 r.), 13) pomawianie dyrektora o nieetyczne zachowanie w stosunku do osób egzaminowanych (oświadczenie T.W. z dnia 14 maja 2019 r.). Uchwałą z dnia 30 sierpnia 2019 r. Rada Powiatu w [...] odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z ww. radnym uznając, że podstawy wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy mają charakter pozorny, zostały zebrane na potrzeby "zakamuflowania" faktycznej podstawy wniosku, jaką jest wykonywanie mandatu radnego. Skargę na powyższą uchwałę wniósł skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuzasadnioną odmowę udzielenia zgody na wypowiedzenie radnemu T.W. umowy o pracę w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W ocenie Sądu Rada dokonała wadliwej wykładni celowościowej tego przepisu uznając, że celem nadrzędnym jest ochrona stosunku pracy radnego i że zasługuje on na ochronę w każdym przypadku. Tymczasem kompetencja organu wynikająca z tego przepisu nie oznacza uprawnienia do odmowy zgody w każdej sytuacji, gdyż granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie wyznaczone są ochroną wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny, natomiast nieuwzględnienie ich przez organ powiatu stanowi naruszenie prawa. Rzeczą Rady jest ustalenie, czy podawane przez skarżącego zarzuty stanowią racjonalne i obiektywne przesłanki usprawiedliwiające prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem. Z tego obowiązku Rada nie wywiązała się w należyty sposób, czym naruszony został art. 22 ust. 2 u.s.p. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Rada nie wykazała, aby rozwiązanie stosunku pracy radnego T.W. zatrudnionego w WORD na stanowisku egzaminatora nastąpiłoby w związku ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem art. 22 ust. 2 u.s.[...]nie jest zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest przekonywującej argumentacji, znajdującej potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę. Zdaniem Sądu Rada nie wyjaśniła w sposób jednoznaczny kwestii, iż sprawowanie mandatu "nie jest mile widziane" przez Dyrekcję WORD. Brak wskazania konkretnych dowodów, powoduje, że ten motyw uzasadnienia uchwały jest nieweryfikowalny. Na gruncie art. 22 ust. 2 u.s.[...]konieczne jest ustalenie, czy okoliczności wystąpienia z wnioskiem przez skarżącego, będącego pracodawcą, mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia wnioskowanej zgody. Stanowisko Rady, która nie wyklucza istnienia takiego związku, jest niekonsekwentne, co powoduje, że nie można bezsprzecznie stwierdzić, czy mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Wątpliwości w tym zakresie nie rozwiewają niczym nie poparte twierdzenia Rady o zbieżności czasowej objęcia przez radnego pełnionej funkcji z trudnościami związanymi z dotychczasową pozytywną oceną jego pracy zawodowej przez pracodawcę. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób również wywieść, jakiego związku w świetle art. 22 ust. 2 u.s.p., upatruje Rada pomiędzy zarzutem dotyczącym wyniesienia na nośniku prywatnym nośniku danych osobowych a wykonywaniem przez T.W. mandatu radnego. Twierdzenia Rady dotyczące problemów radnego związanych z dojazdami na posiedzenia komisji, lub sesje Rady Powiatu są ogólnikowe i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Poza tym dokonując oceny odnośnie do związku z wykonywaniem mandatu radnego Rada oparła się w istocie na wyjaśnieniach radnego. Natomiast wyjaśnienia Dyrektora WORD Rada uznała za niewiarygodne. Przy tym nie wskazała żadnych przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Rady. W tych okolicznościach nie może być mowy o obiektywnej ocenie przesłanek wskazywanych przez pracodawcę. Zdaniem Sądu rację należy przyznać skarżącemu, że Rada Powiatu z przekroczeniem przyznanych jej uprawnień dokonała oceny zasadności przyczyn wypowiedzenia umowy o pracę, nie wykazując ich związku z wykonywaniem mandatu radnego, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. Organ dokonał w istocie ingerencji w uprawnienia pracodawcy, pomimo iż nie ustalił, aby planowane rozwiązanie stosunku pracy miało jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego, czym w sposób istotny naruszył prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu w P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p., wynikającej z błędnego przyjęcia, iż przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie były związane z wykonywaniem mandatu radnego, a zatem nie uzasadniały odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w P.. W oparciu o powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz Powiatu [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną WORD wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p., wynikającej z błędnego przyjęcia, że przyczyny wskazane jako uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym jednocześnie radnym nie były związane z wykonywaniem mandatu radnego, a zatem nie uzasadniały odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z T.W. będącym radnym Rady Powiatu w [...]. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. Artykuł 22 ust. 2 ww. ustawy wyznacza przesłankę wyłączającą wyrażenie zgody przez radę powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rada odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tak przyjęta konstrukcja przesłanki negatywnej w art. 22 ust. 2 in fine u.s.p. przesądza tylko o tym, że jeżeli ta przesłanka wystąpi, to rada powiatu nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Regulacja art. 22 ust. 2 u.s.p. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest udzielanie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę jakiejkolwiek możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p. podnosząc, że ocena legalności uchwały w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymagała wykazania, że przesłanką rozwiązania z pracownikiem będącym radnym stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez tego radnego mandatu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wskazywało, aby zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego przez T.W. stanowiły uzasadnienie wniosku o wyrażenie przez Radę Powiatu w [...] zgody na rozwiązaniem z nim stosunku pracy. Uchwała rady powiatu podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dotyczy indywidualnych praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy i w związku z tym powinna być przekonująco uzasadniona (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2532/17; wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1208/16; wyrok NSA z 3 października 2014 r. sygn. akt II OSK 2807/14; wyrok NSA z 31 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 3615/21; wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2007/21). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Trafnie Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w istocie żadnej argumentacji pozwalającej na ustalenie, iż kryteria lub przesłanki uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z T.W. będącym pracownikiem WORD-u w [...] i będącym radnym tej Rady dotyczyły wykonywania mandatu Rady Powiatu. Także strona skarżąca kasacyjnie (tj. Rada Powiatu w [...]) nie wskazała na okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie z ww. radnym stosunku pracy miał związek z wykonywaniem mandatu radnego. Nie można było, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, opierać się na własnym przekonaniu radnych tej Rady, że w WORD w [...] nie są mile widziani pracownicy będący radnymi powiatowymi. Okoliczność ta nie została poparta ani żadnym dowodem, ani też żadnym zdarzeniem mogącym chociażby uprawdopodobnić takie stanowisko. Subiektywne przekonanie radnych, że pracodawca zamierza z pracownikiem rozwiązać stosunek pracy tylko dlatego, że ten pracownik jest radnym, nie może stanowić dowodu na to, iż podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Okoliczność wskazująca na konieczność podawania przez pracownika będącego radnym pracodawcy dokładnych godzin sesji Rady lub posiedzeń jej Komisji stanowi podstawę do zwolnienia tego pracownika ze świadczenia na rzecz pracodawcy pracy i usprawiedliwienia jego nieobecności z pracy. Nie jest to ani forma dyskryminacji takiego pracownika, ani też szykanowanie go w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Rada Powiatu w [...] nie mogła dokonywać oceny zasadności rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Jak trafnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji, Rada Powiatu nie jest sądem pracy i nie ocenia, czy zasadnym byłoby z przyczyn niezwiązanych z wykonywaniem mandatu rozwiązanie z takim radnym stosunku pracy. Radny będący pracownikiem może poszukiwać ochrony swojego stosunku pracy przed sądem pracy dowodząc, że przesłanki wskazane przez pracodawcę nie powinny uzasadniać rozwiązania stosunku pracy. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w tej sprawie prawidłowej wykładni art. 22 ust. 2 u.s.p., a dokonawszy takiej wykładni prawidłowo zastosował normę prawną wynikającą z art. 22 ust. 2 ww. ustawy do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie nastąpiło więc nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Powiatu [...] zasądzić na rzecz Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).