III OSK 6185/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 90/21 w sprawie ze skargi R.G. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 90/21 odrzucił skargę R.G. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący pismem z dnia 16 września 2020 r. zwrócił się do Szefa ABW z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec rzecznika dyscyplinarnego wyznaczonego do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu. Szef ABW nie doręczył mu postanowienia z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do rzecznika dyscyplinarnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Szefa ABW do doręczenia mu niniejszego postanowienia, udostępnienia akt sprawy dyscyplinarnej dotyczącej rzecznika dyscyplinarnego oraz doręczenia upoważnienia udzielonego przez Szefa ABW zastępcy dyrektora Biura Kadr ABW, o które zwrócił się we wniosku z dnia 10 listopada 2020 r. Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. W konsekwencji skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie wydał stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako postępowanie nieefektywne. Przewlekłość oznacza bowiem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2020 r., poz. 27, dalej jako "ustawa o ABW"), skarga do sądu administracyjnego przysługuje funkcjonariuszowi na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania. Powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że tylko orzeczenie dyscyplinarne kończące postępowanie dyscyplinarne co do istoty (tj. rozstrzygnięcie o: uniewinnieniu obwinionego, umorzeniu postępowania, uznaniu obwinionego winnym popełnienia czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej, bądź uznaniu obwinionego winnym popełnienia czynu i odstąpieniu od wymierzenia kary) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym postępowaniu Sąd kontroluje przebieg całego postępowania dyscyplinarnego, w tym również legalność postanowień incydentalnych (wpadkowych) wydanych w jego toku, na które nie przysługuje odrębny środek zaskarżenia do sądu administracyjnego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że aby złożona przez skarżącego skarga na bezczynność (przewlekłość postępowania) została przyjęta do merytorycznego rozpoznania, skarżący musiałby uczynić jej przedmiotem zaniechanie organu polegające na niewydaniu stosownego orzeczenia kończącego prowadzone wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zarzut bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania dyscyplinarnego skarżący sformułował względem zaniechania organu polegającego na niedoręczeniu mu postanowienia Szefa ABW z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec rzecznika dyscyplinarnego, niedoręczeniu oryginału upoważnienia udzielonego przez Szefa ABW zastępcy dyrektora Biura Kadr ABW oraz uniemożliwieniu dostępu do akt sprawy dyscyplinarnej. W świetle powyższego niniejsza skarga jest niedopuszczalna, a podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowo prowadzonego postępowania dyscyplinarnego oraz zaniechania dokonania przez organ określonych czynności, nie mogą podlegać ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. WSA rozpoznając sprawę błędnie przyjął, że skarga dotyczy prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego o rzekome przewinienie dyscyplinarne. Tymczasem wnikliwa analiza akt sprawy musi prowadzić do wniosku, że chodzi o inną sprawę, tj. sprawę odrębną od postępowania dyscyplinarnego skarżącego, a mianowicie sprawę o niezgodne z prawem zachowanie rzecznika dyscyplinarnego, w której to sprawie skarżący stał się zawiadamiającym i pokrzywdzonym. Zatem jest to sprawa odrębna, inna od sprawy dyscyplinarnej skarżącego, sprawa, w której skarżący staje się zawiadamiającym i pokrzywdzonym. Nie sposób bowiem przyjmować, że skarżący w jednej i tej samej własnej sprawie dyscyplinarnej posiada jednocześnie status obwinionego i jednocześnie status zawiadamiającego i pokrzywdzonego. Sam zresztą Szef ABW, dokonał rozdziału tych spraw, uznając za zasadne uwzględnienie wniosku skarżącego o takie odrębne potraktowanie złożonego zawiadomienia o niezgodne z prawem zachowania rzecznika dyscyplinarnego, bowiem Szef ABW, działając przez z-cę dyrektora Biura Kadr ABW, w piśmie z dnia [...] października 2020 r., wyraźnie przesądził, że skarżący, w sprawie dotyczącej zachowania rzecznika dyscyplinarnego, posiada status zawiadamiającego i pokrzywdzonego. Raz jeszcze należy zatem stwierdzić, iż WSA błędnie przyjął, że chodzi o sprawę skarżącego, zamiast przyjąć, że chodzi o sprawę dotyczącą niezgodnego z prawem zachowania rzecznika dyscyplinarnego, w której skarżący posiada status zawiadamiającego i pokrzywdzonego, a postępowanie to dotyczy zachowań rzecznika dyscyplinarnego i wobec zachowań tego rzecznika i ewentualnie przeciwko rzecznikowi prowadzone jest to odrębne postępowanie. Należy zatem stwierdzić, iż skarżący w sprawie niezgodnego z prawem zachowania rzecznika dyscyplinarnego, działając tu jako zawiadamiający i pokrzywdzony posiada odrębne uprawnienia, niż skarżący jako obwiniony w sprawie o własne przewinienia dyscyplinarne. Oznacza to, że skarżący jako zawiadamiający i pokrzywdzony w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy Kodeksu postępowania karnego, a w szczególności art. art. 100 § 4, art. 106, art. 305 § 1, § 4, i art. 306 § 1 i 1b oraz art. 156 § 1-2 i § 4-5 Kpk, posiada prawo do otrzymania postanowienia z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec rzecznika dyscyplinarnego oraz prawo do jego zaskarżenia, a także prawo do zapoznania się z materiałami, które były podstawą takiej decyzji procesowej i otrzymywania kserokopii z tych materiałów. WSA błędnie nie rozpoznaje i nie dostrzega tej różnicy, przez co błędnie wywodzi i przyjmuje, że sprawa dotycząca zachowania rzecznika dyscyplinarnego jest sprawą wpadkową, a co za tym idzie odrzuca skargę przez co błędnie stosuje art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., a także art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., a nadto błędnie nie stosuje art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8, art. 50 § 1, art. 132, art. 133 § 1 i art. 135 P.p.s.a. oraz w dalszej kolejności art. 149 § 1-1b oraz art. 269 § 1 P.p.s.a. i w dalszej kolejności WSA narusza uprawnienie skarżącego do merytorycznego rozpoznania sprawy, wynikające z Konstytucji RP, tj. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78, w zw. z art. 8 poprzez ich niezastosowanie, a nadto WSA dopuszcza do naruszenia przez organ § 14 rozporządzenia dyscyplinarnego ABW oraz art. 100 § 4, art. 106, art. 305 § 1, § 4, i art. 306 § 1 i 1b oraz art. 156 § 2 i § 4-5 Kpk, mające tu zastosowanie w oparciu o § 7 rozporządzenia dyscyplinarnego ABW, zgodnie z którymi postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a w kwestiach nieuregulowanych stosujemy Kpk, dające zawiadamiającemu i pokrzywdzonemu prawo do otrzymania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wobec rzecznika dyscyplinarnego, przeglądu materiałów sprawy, otrzymywania kserokopii i prawo zaskarżania takiej decyzji procesowej organu. To również prowadzi do dopuszczenia przez WSA do naruszenia przez organ art. 51 ust. 3 i 5, art. 61 ust. 1-4, art. 78, w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 Konstytucji RP; 2. WSA błędnie przyjął, że skarżący domaga się oryginału upoważnienia udzielonego przez Szefa ABW z-cy dyrektora Biura Kadr ABW, gdy tymczasem domagał się doręczenia jedynie kserokopii tego upoważnienia. Nadto WSA błędnie przyjął, że skarżący uzyskał od organu tę kserokopię upoważnienia, podczas gdy skarżący nigdy takiej kserokopii nie otrzymał. WSA narusza w ten sposób art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. oraz błędnie stosuje art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., przez co także narusza art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 132, art. 133 § 1 i art.135, oraz w dalszej kolejności art. 149 § 1-1b P.p.s.a. Nadto WSA przyjmuje błędnie, że kwestia ta ma być rozpoznawana w ramach postępowania dyscyplinarnego, w którym skarżący posiada status obwinionego, w momencie odwołania od decyzji o ukaraniu do sądu w oparciu o art. 152 ust. 2 ustawy o ABW, gdy tymczasem kwestia wydania kserokopii upoważnienia przez organ skarżącemu jest sprawą, która winna być rozpoznawana w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i winny mieć tu zastosowanie przepisy o dostępie do takich informacji, w szczególności art. 6 ust. 2, art. 10, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisy Konstytucji RP, tj. art. 61 ust. 1-4 i art. 78. Nadto WSA całkowicie pomija, że upoważnienie jest informacją publiczną, a żądanie wydania kserokopii tego upoważnienia przez skarżącego jest niczym innym jak wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Jest to zatem sprawa odrębna od postępowania dyscyplinarnego, w której skarżący posiada status obwinionego. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w powyższych kwestiach WSA błędnie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., błędnie przyjął, iż skarżący domagał się oryginału upoważnienia, błędnie przyjął, iż skarżący otrzymał kserokopię tegoż upoważnienia oraz błędnie przyjął, iż kwestia ta jako sprawa wpadkowa, będzie mogła być rozpoznawana w ramach skargi do sądu administracyjnego, którą skarżący może kierować w trybie art. 152 ust. 2 ustawy o ABW. Tym samym WSA nie dostrzega, że skarżący domaga się wydania wyłącznie kserokopii upoważnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym błędnie nie stosuje art. 50 § 1, art. 132, art. 133 § 1 i art. 135 oraz w dalszej kolejności art. 149 § 1-1b P.p.s.a., przez co w dalszej kolejności doprowadza do naruszenia przez organ art. 6 ust. 2, art. 10, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa wymaga wydania przez organ decyzji, na którą przysługuje skarga do WSA. WSA nie dostrzega tego naruszenia organu, zatem WSA błędnie nie stosuje tu także art. 135, a w zamian za to całkowicie błędnie stosuje art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. WSA przyjmując, że skarga nie przysługuje, błędnie stosując art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., doprowadza do rażącego naruszenia przez organ art. 6 ust. 2, art. 10, art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz narusza (poprzez ich niezastosowanie) art. 50 § 1, art. 132, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., a także art. 149 § 1-1b P.p.s.a. Nadto WSA poprzez błędne i sprzeczne z materiałami sprawy ustalenia, że skarżący domaga się oryginału upoważnienia oraz że skarżący otrzymał upoważnienie w kserokopii, co nie polega na prawdzie, naruszył art. 141 § 4 i art. 149 § 1-1b P.p.s.a. Powyższe naruszenia WSA mają istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. i niezastosowanie art. 50 § 1, art. 132, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 141 § 4, a także art. 149 § 1-1b P.p.s.a., uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku orzeczeń wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy ABW przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego tych orzeczeń, jest przepis art. 152 ust. 2 ustawy o ABW. Zgodnie ze wskazaną regulacją, na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania funkcjonariuszowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają wyłącznie orzeczenia organu II instancji, kończące postępowanie dyscyplinarne co do istoty, tj. co do odpowiedzialności obwinionego, a podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na takie orzeczenie jest wyłącznie funkcjonariusz, wobec którego prowadzono postępowanie dyscyplinarne. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o ABW oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 lipca 2020 r. sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy ABW (Dz. U. z 2020 r., poz. 1225), które regulują kwestie postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy ABW, nie przewidują prawa wniesienia skargi na inne akty organu ABW w przedmiocie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa ABW polegające na: 1) niedoręczeniu skarżącemu postanowienia Szefa ABW z dnia [...] października 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec prowadzącego postępowanie dyscyplinarne rzecznika dyscyplinarnego; 2) uniemożliwienie skarżącemu jako stronie zawiadamiającej i pokrzywdzonej dostępu do akt sprawy, które stały się podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec rzecznika dyscyplinarnego oraz 3) niedoręczenie skarżącemu kserokopii dokumentu, z którego wynika upoważnienie zastępcy dyrektora Biura Kadr ABW do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec rzecznika dyscyplinarnego. Z powyższego wynika, że przedmiotem skargi nie jest ani orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne co do istoty, tj. co do odpowiedzialności obwinionego, tj. orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania, ani bezczynność Szefa ABW w zakresie wydania takiego orzeczenia wobec obwinionego funkcjonariusza. Tym samym, prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że określony przez skarżącego przedmiot skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wyjaśnić należy, że zanim sąd przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności bada swoją właściwość. Jeżeli sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego wówczas sąd ten rozpoznaje sprawę merytorycznie. Jeżeli natomiast weryfikacja właściwości sądu jest negatywna, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania, a legitymowanym do złożenia takiej skargi jest wyłącznie obwiniony funkcjonariusz. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zarzut bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania dyscyplinarnego skarżący kasacyjnie sformułował względem organu, który nie doręczył mu jako pokrzywdzonemu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec rzecznika dyscyplinarnego. Wyjaśnić należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego niezależnie od tego czy zostało wydane wobec skarżącego, czy wobec innego obwinionego (tu wobec rzecznika dyscyplinarnego) nie stanowi orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, które wydane zostało w wyniku rozpatrzenia odwołania, a co za tym idzie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto skarżący jako pokrzywdzony nie ma uprawnień procesowych do złożenia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie wydane w stosunku do innego podmiotu (tu rzecznika dyscyplinarnego). Oznacza to, że niezależnie od tego czy skarżący działał w sprawie jako obwiniony czy jako pokrzywdzony, to skarga na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie przysługuje. Nie przysługuje tym samym skarga na bezczynność organu w tym zakresie. Skarga taka jako niedopuszczalna podlegała zatem odrzuceniu. Wyjaśnić ponadto należy, że w sprawie nie ma żadnego znaczenia czy skarżący żądał oryginału czy tylko kopii upoważnienia. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania złożonej skargi, to tym samym nie mógł i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Opisanie tych zarzutów w części historycznej uzasadnienia nie świadczy o ich rozpoznaniu przez Sąd. Lektura rozważań Sądu pierwszej instancji wskazuje, że Sąd ten w ogóle, a co za tym idzie prawidłowo, nie odniósł się do podniesionych zarzutów. Zatem zarzuty opisane w punkcie 2 skargi kasacyjnej są całkowicie niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny jedynie informacyjnie pragnie wskazać, że skarżący kasacyjnie nie zwracał się do organu o udostępnienie mu upoważnienia w drodze informacji publicznej. A skoro, jak wynika z akt sprawy, nie wystąpił ze stosownym, pisemnym wnioskiem w tym przedmiocie, to sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.