III OSK 628/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 585/24 w sprawie ze skargi R.T. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie rozliczenia nadgodzin I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim i stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; III. zasądza od Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji na rzecz R.T. kwotę 1.034,60 (słownie: tysiąc trzydzieści cztery i 60/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 585/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi R.T. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej także jako: "organ", "Komendant") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie rozliczenia nadgodzin: w punkcie pierwszym – zobowiązał Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji do rozpatrzenia wniosku R.T. z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie rozliczenia nadgodzin, w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym – zasądził od Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji na rzecz skarżącego R.T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Raportem z 24 sierpnia 2020 r. skarżący wystąpił do organu (Komendanta) o rozliczenie czasu jego służby za okres ostatnich 3 lat, ponieważ nie wszystkie wykonywane przez niego czynności służbowe lub bezpośrednio związane ze służbą, były uwzględniane jako ponadnormatywny czas pełnienia służby, czyli nadgodziny. Skarżący powołał się na korespondencję z czerwca 2020 r. prowadzoną z jego bezpośrednim przełożonym, tj. Naczelnikiem Wydziału [...] Centralnego Biura Śledczego Policji. Podniósł, że wcześniej skutecznie uniemożliwiano mu i odmawiano prawidłowego rozliczania nadgodzin w okresach trzymiesięcznych. Podał, że, jak wynika z raportu Naczelnika z 19 czerwca 2019 r. dotyczącego nadgodzin skarżącego wypracowanych 18 czerwca 2019 r., istnieje możliwość ewidencjonowania, a tym samym rozliczenia godzin służby co do minuty. W ocenie skarżącego, prawdopodobnie dochodzi do ukrycia rzeczywistego czasu jego służby. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 33 i art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 r. ze zm.). Według niego, co najmniej 27 godzin nie zostało zaewidencjonowanych (w tym wynikające ze zwrócenia rekompensaty za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.), a ma to bezpośrednie przełożenie na kwestię finansową (ich zwrot w tym samym wymiarze lub rekompensata pieniężna w wysokości co najmniej 1.060 zł brutto). Opisany wyżej raport wpłynął do organu 7 września 2020 r. W odpowiedzi, organ pismem z 30 września 2020 r. poinformował, że zgodnie z § 5 jego decyzji nr [...] z 9 października 2014 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów pełniących służbę w Centralnym Biurze Śledczym Policji oraz upoważnienia kierowników komórek organizacyjnych do ustalania indywidualnego rozkładu czasu służby, a także wyznaczania do pełnienia dyżuru domowego, ewidencja czasu służby policjantów Centralnego Biura Śledczego Policji prowadzona jest przy pomocy kierowników komórek organizacyjnych w stosunku do podległych policjantów, w przypadku skarżącego - przez Naczelnika. Organ stwierdził, iż zasadnie Naczelnik odmówił skarżącemu wydania wydruków elektronicznej ewidencji wejścia/wyjścia do budynku, w którym pełni służbę, gdyż - podobnie jak ewidencja pobranych kluczy - nie stanowią one dokumentu potwierdzającego przedłużony czas służby. Nadgodziny to czas pracy/służby ponad obowiązujące normy czasu pracy, wykonywany na polecenie przełożonego. W kwestii rozliczenia podroży służbowych Komendant CBŚP powołał się na dominujący w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym podroż służbowa z reguły nie jest czasem pracy, jeżeli w tej sprawie pracownik nie wykonuje pracy; czas podroży służbowej, przypadającej w godzinach pracy danego pracownika, traktuje się jako czas pracy z prawem do wynagrodzenia, natomiast czas podroży odbywanej poza normalnymi godzinami pracy nie jest traktowany jako czas pracy i nie przysługuje za ten czas wynagrodzenie, o ile pracownik nie wykonuje jednocześnie pracy. Czasu podroży służbowej nie zalicza się do czasu pracy również w przypadku podroży odbywanej w dniu wolnym od pracy, z wyjątkiem przypadków, gdy podczas przejazdu pracownik wykonuje pracę. Przy rozliczaniu czasu służby (podobnie jak czasu pracy) obowiązuje zasada, iż dojazd do miejsca wykonywania zadania wynikającego z podroży służbowej oraz powrotu nie jest wliczany do czasu służby. Przeprowadzona na polecenie Naczelnika analiza w zakresie nadpracowanych nadgodzin (m.in. wynikających z delegacji służbowych) nie potwierdziła innych wypracowanych nadgodzin skarżącego, które nie zostały zawarte w ewidencji czasu służby. Organ przypomniał, iż od 1 kwietnia 2016 r. obowiązuje polecenie służbowe Naczelnika z 31 marca 2016 r. nr [...] dotyczące dokumentowania informacji o przedłużonym czasie pracy w karcie przedłużonego czasu pracy na podstawie przedkładanych raportów policjantów zatwierdzonych przez przełożonych w terminie do dwóch tygodni - od momentu wypracowania. Z powyższym zarządzeniem skarżący zapoznał się 6 kwietnia 2016 r., co potwierdza jego podpis złożony na karcie zapoznania. Ponadto zgodność ewidencji czasu służby skarżącego potwierdzili kolejno w notatkach służbowych: Zastępca Naczelnika (24 czerwca 2020 r.) oraz Naczelnik Wydziału [...] Centralnego Biura Śledczego Policji (29 czerwca 2020 r.). Organ zwrócił też uwagę, że skarżący, zapoznając się z zaświadczeniami potwierdzającymi wypracowane nadgodziny, nie wnosił do nich uwag. Organ zaznaczył, że z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego za wypracowane nadgodziny skarżący może wystąpić w kolejnym okresie rozliczeniowym. Jednocześnie organ nadmienił, iż 12 września 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2020 r. w sprawie czasu służby policjantów (Dz. U. 2020 r., poz. 1574). W myśl § 8 tego aktu, czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę, o której mowa w art. 33 ust. 2 u.P., w tym za służbę pełnioną w dniu wolnym od służby, udziela się w tym samym wymiarze w dniach, godzinach lub minutach. Wzmiankowana przez skarżącego możliwość "rozliczania godzin służby co do minuty" została uregulowana w ww. przepisie. Raportem z 20 grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji (za pośrednictwem Komendanta CBŚP) o zrealizowanie jego wcześniejszych raportów i rozliczenia czasu jego służby za okres ostatnich 3 lat. Pismem z 27 lipca 2021 r. (sprecyzowanym pismem z 7 stycznia 2022 r.), skarżący, reprezentowany przez małżonkę E.T., wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obszerną skargę m.in. na bezczynność Komendanta CBŚP w przedmiocie rozpoznania jego wniosku (raportu) z 24 sierpnia 2020 r. w sprawie rozliczenia nadgodzin. W skardze tej skarżący opisał szereg okoliczności związanych z jego służbą na stanowisku eksperta w Wydziale [...], w tym te odnoszące się do rozliczania nadgodzin. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonaniu czynności, stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Komendant CBŚP wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że pismem z 30 września 2020 r. udzielił szczegółowego wyjaśnienia na raport skarżącego z 24 sierpnia 2020 r., który wpłynął do niego 7 września 2020 r. Zdaniem organu, nie można mówić o bezczynności czy przewlekłości, skoro odpowiedź na raport skarżącego została udzielona w ciągu 23 dni. Komendant CBŚP podał, że w sposób zrozumiały wyjaśnił skarżącemu przyczyny nieuwzględnienia - jako nadgodzin w jego rozliczeniu - czasu, który spędzał w podróżach służbowych, jak również podał okoliczności, na podstawie których jest ewidencjonowany ponadnormatywny czas służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 607/21, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę R.T. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie rozliczenia nadgodzin. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 73/23, w pkt. I uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w pkt. II zasądził od Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji na rzecz R.T. kwotę 1060,10 (tysiąc sześćdziesiąt złotych i dziesięć groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA w uzasadnieniu wskazał m.in., iż "pozytywnej weryfikacji podlegał zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 3 u.P. (w związku z art. 35 § 1, art. 104 § 1, art. 107 § 1 K.p.a.) W jego ramach skarżący kasacyjnie wytknął, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że odmowa uwzględnienia wniosku (raportu) z 24 sierpnia 2020 r. o rozliczenie czasu służby za okres ostatnich trzech lat mogła nastąpić zwykłym pismem, bez wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 u.P. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji (Dz. U. 2020r. poz. 360 ze zm.) "[w] zamian za czas służby przekraczający normę (...) policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. W judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, że uprawnienie organu polegające na przyznawaniu policjantowi rekompensaty za służbę pełnioną w czasie ponadnormatywnym - w trybie art. 33 ust. 3 u.P. - jest częścią administracyjnoprawnego stosunku służbowego łączącego policjanta z organem Policji i jest ono realizowane w formie decyzji administracyjnej – wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11. Precyzując, sądy administracyjne stoją na stanowisku, że uwzględnienie żądania opartego na podstawie art. 33 ust. 3 u.P. następuje w drodze czynności materialno-technicznej – wypłata ekwiwalentu pieniężnego albo udzielenie czasu wolnego od służby. Odmowa uwzględnienia tego żądania powinna zaś mieć formę decyzji administracyjnej – szerzej NSA w wyroku z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13 oraz w powołanych tam orzeczeniach." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też m.in., że " (...) wobec sporządzenia skargi w sposób uniemożliwiający identyfikację przedmiotu zaskarżenia zarządzeniem z dnia 30 listopada 2021 roku pełnomocnik skarżącego został wezwany do jej sprecyzowania poprzez wskazanie, czy przedmiotem zaskarżenia jest działanie Komendanta Głównego Policji, w tym zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez podległe mu organy lub ich pracowników, czy też przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku (raportu) skarżącego dotyczącego rozliczenia nadgodzin. Jednocześnie poinformowano pełnomocnika skarżącego, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie sądu w zakreślonym terminie, sąd przyjmie, że skarżący kwestionuje ww. działanie Komendanta Głównego Policji. W odpowiedzi z dnia 7 stycznia 2022 roku pełnomocnik skarżącego nie potrafiła jednoznacznie określić, co jest przedmiotem skargi. Przyznała jednak, że jest to: "działanie - zaniechanie, bezczynność". Kierując się gwarancyjną funkcją prawa do sądu przyjęto, że skarga dotyczy "bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku (raportu) z 24 sierpnia 2020 r. w sprawie rozliczenia nadgodzin". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje przedmiotowe działania WSA. (...)". NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę WSA uwzględni oceny prawne przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozstrzygnie o wszystkich żądaniach skargi, tj. o: 1) zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonaniu czynności; 2) stwierdzeniu, czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 4) przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 585/24 zobowiązującym organ do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezczynność organu nie miała w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie pozostawił wniosku strony bez odpowiedzi i choć nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, powyższe, w okolicznościach tej sprawy, nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zwrócić należy uwagę, że wniosek strony był wielowątkowy, organ podjął szereg działań w odniesieniu do tego wniosku. Udzielona wnioskodawcy odpowiedź z dnia 30 września 2020 r., bardzo obszerna i dotycząca szeregu zagadnień, nie pozwala stwierdzić, że organ celowo nie rozstrzygnął w sprawie wniosku o rozliczenie nadgodzin. Organ przedstawił wnioskodawcy informacje dotyczące kwestii rozliczenia nadgodzin, wskazując przepisy prawa. W okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy bezczynność organu na gruncie k.p.a. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając go w części, tj. w zakresie punkt 2 (drugiego) oraz 3 (trzeciego) i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: I. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan tej bezczynności trwa od października 2020 r., a brak reakcji Organu bezpośrednio wpływa na uprawnienia Skarżącego do uzyskania rekompensaty pieniężnej za służbę pełnioną w czasie ponadnormatywnym lub skorzystania z ochrony prawnej i dochodzenie powyższego uprawnienia na drodze sądowej; II. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a w zw. z art. 33 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że Organ niecelowo nie rozstrzygnął w sprawie wniosku o rozliczenie nadgodzin, co spowodowało orzeczenie, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przyznawanie funkcjonariuszom policji rekompensaty za służbę pełnioną w czasie ponadnormatywnym (w trybie art. 33 ust. 3 u.p.) w formie decyzji stanowi ugruntowaną praktykę, wielokrotnie komentowaną zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie a zatem Organ będący zwierzchnikiem wielu funkcjonariuszy policji, niejednokrotnie działający w wykonaniu powyższego unormowania winien posiadać stosowną wiedzę w tym zakresie, zwłaszcza w zakresie sposobu wydawania rozstrzygnięć a usprawiedliwianie bezczynności nieznajomością prawa Organu narusza przytoczone zasady kodeksu postępowania administracyjnego; III. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego i błędne przyjęcie, iż w sprawie jest brak podstaw do wymierzenia sumy pieniężnej w żądanej przez Skarżącego wysokości, podczas gdy bezczynność Organu miała charakter rażący i wiąże się z negatywnymi konsekwencjami dla Skarżącego przede wszystkim w zakresie finansowym z uwagi na nieotrzymanie rekompensaty pieniężnej za służbę pełnioną w czasie ponadnormatywnym lub uprawnienia do skorzystania z ochrony prawnej i dochodzenie powyższego uprawniania na drodze sądowej; IV. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na pominięciu podnoszonych przez Skarżącego twierdzeń oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia, w którym oprócz przytoczenia stanowiska orzecznictwa w zakresie funkcji jakie pełni funkcja sumy pieniężnej oraz uznania sędziowskiego co do kwestii jej przyznania, brak jest jakiekolwiek przeniesienia rozważań na grunt przedmiotowej sprawy, w szczególności okoliczności które doprowadziły Sąd I instancji do wydania rzeczonego rozstrzygnięcia z pkt 3 petitum zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a., że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu od Organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w jej maksymalnej wysokości oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. na rzecz Skarżącego od Organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa pełnomocnika organu administracji publicznej według norm przepisanych. Do przedmiotowej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ dołączył decyzję z dnia 12 listopada 2024 r., nr [...], w której rozpoznał wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 24 sierpnia 2020 r. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 9 grudnia 2024 r. Organ oświadczył w treści odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyroku w niniejszej sprawie z dnia 19 grudnia 2024 r. nie posiadał w aktach ww. decyzji, bowiem "Organ na skutek bardzo dużej ilości rozpatrywanych spraw nie zdążył jej złożyć". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie. Za usprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej, poprzez uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt niniejszej sprawy powinien prowadzić do zgoła odmiennego wniosku i orzeczenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W celu ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zwrócić również należy uwagę, że rażące naruszenie prawa stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt. I OSK 2016/23). Tak więc rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie tego stanowiska. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2025 r., III OSK 2450/23). Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, zaś rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2025 r., III OSK 3154/23, Legalis). Kluczowe znacznie w niniejszej sprawie dla uwzględnienia w tym zakresie skargi kasacyjnej jest wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 73/23, w którym jednoznacznie wskazano, że w judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, że uprawnienie organu polegające na przyznawaniu policjantowi rekompensaty za służbę pełnioną w czasie ponadnormatywnym – w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji – jest częścią administracyjnoprawnego stosunku służbowego łączącego policjanta z organem Policji i jest ono realizowane w formie decyzji administracyjnej – wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11. Precyzując, sądy administracyjne stoją na stanowisku, że uwzględnienie żądania opartego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji następuje w drodze czynności materialno-technicznej – wypłata ekwiwalentu pieniężnego albo udzielenie czasu wolnego od służby. Odmowa uwzględnienia tego żądania powinna zaś mieć formę decyzji administracyjnej – szerzej NSA w wyroku z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13 oraz w powołanych tam orzeczeniach. Okoliczność, że organ administracji publicznej nie potraktował w sposób przewidziany w przepisach prawa wniosku skarżącego z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie rozliczenia nadgodzin przekonuje Naczelny Sąd Administracyjny o zasadności orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa. Komendant Centralnego Biura Śledczego jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej, zaś przedmiotowy wniosek o rozliczenie nadgodzin nie był pierwszym takim wnioskiem w historii działalności organu, tym samym odmawiając przyznania ekwiwalentu pieniężnego winien mieć wiedzę i świadomość, że musi przybrać formę decyzji administracyjnej. Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasługiwały na uwzględnienie w ten sposób, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając, uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy pamiętać, że wniosek R.T. o rozliczenie czasu pracy został złożony w raporcie w dniu 24 sierpnia 2020 roku, a w dacie orzekania przez WSA w dniu 19 grudnia 2024 roku nie znana była sądowi decyzja organu z dnia 12 listopada 2024 roku rozstrzygająca ten wniosek. Odnosząc się do zarzutu z pkt III petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, nawet przy orzeczeniu rażącego naruszenia prawa przez organ. Wskazać należy, że istotą i zasadniczym celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej. Prawidłowe postępowanie administracyjne powinno być przy tym prowadzone przez właściwy organ, zgodnie z przepisami proceduralnymi i kończyć się wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo ustaloną podstawę materialnoprawną bądź podjęciem innej czynności przewidzianej przepisami prawa administracyjnego. Niewątpliwie skarga na bezczynność organów administracyjnych ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy. Istotą skargi na bezczynność jest bowiem walka z biernością organów. Bierność ta może przy tym przyjmować różne postacie, np., gdy organ w ogóle nie podejmuje czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania czy gdy wyraźnie odmawia załatwienia sprawy, pomimo że organ ten na danym etapie postępowania jest właściwy do jej załatwienia. Niezależnie od tego, z którym z wymienionych typów bezczynności ma się do czynienia, ich cechą wspólna jest, że organ nie wywiązuje się z obowiązku podejmowania czynności w celu załatwienia sprawy należącej do jego właściwości (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2025 r., III OSK 1732/24, Legalis). Celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli skargi na bezczynność organu administracji było umożliwienie jednostce wykorzystania środków prawnych w celu zdyscyplinowania organu, tj. przymuszenia do podjęcia żądanego działania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r.; sygn. akt I OPS 6/08; publ. ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. II OSK 894/12). W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej kontrola sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do weryfikacji, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz czy zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia przekroczyła terminy określone w art. 35 k.p.a. bądź w przepisach szczególnych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2025 r., III OSK 1732/24, Legalis). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Środek prawny, ujęty w ww. przepisie, stanowi swoiste zadośćuczynienie dla strony za ignorowanie jej uzasadnionego interesu prawnego w terminowym załatwieniu sprawy i rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo pełni funkcję sankcji dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2021 r.; sygn. akt II OSK 627/21, z dnia 16 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 2591/20 oraz z dnia 9 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II OSK 36/24). Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2018 r.; sygn. akt I OSK 2230/17 oraz z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18). Co istotne, sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2022 r.; sygn. akt II OSK 557/22 oraz z dnia 3 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II OSK 965/23). Dotyczy to zarówno przypadku, gdy sąd pierwszej instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie znalazł ku temu podstaw (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2025 r., III OSK 1732/24, Legalis). Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., czego domagał się skarżący, zarówno w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny, a w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania tych instytucji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować nieprzyznanie sumy pieniężnej, motywy podjętego rozstrzygnięcia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego były wystarczające do uznania, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo skorzystał z uprawnienia i rozważył okoliczności jakie daje sądowi administracyjnemu art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. może odnieść oczekiwany skutek jedynie w przypadku jednoczesnego zakwestionowania podstaw faktycznych bądź prawnych, w oparciu o które sąd pierwszej instancji rozstrzygał. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował wykładni prawa materialnego. Dodać również należy, że stwierdzenie bezczynności otwiera skarżącemu drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia. Nie uszło uwadze Sądu, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdyscyplinował organ do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy, bowiem w dniu 12 listopada 2024 r. organ wydał decyzję nr [...], w której rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 24 sierpnia 2020 r. Organ oświadczył w treści odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyroku w niniejszej sprawie z dnia 19 grudnia 2024 r. nie posiadał w aktach ww. decyzji, bowiem "Organ na skutek bardzo dużej ilości rozpatrywanych spraw nie zdążył jej złożyć". Natomiast przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 9 grudnia 2024 r., jednakże skarżący również nie poinformował o tym Sądu pierwszej instancji. Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat, i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 (drugim) i na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił natomiast skargę kasacyjną w pozostałej części, skoro skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok także w części w odniesieniu do punktu 3 (trzeciego) sentencji zaskarżonego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.