III OSK 6321/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 195/21 w sprawie ze skargi M. Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 grudnia 2020 r. nr SZ.ZUO.2.4700.989.2020.WC w przedmiocie określenia opłaty stałej za okres 11 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. za odprowadzenie do wód- wód opadowych i roztopowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 195/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. Spółki z o.o. w K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia 28 grudnia 2020 r. nr SZ.ZU0.2.4700.989.2020.WC w przedmiocie określenia opłaty stałej za okres 11 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 26 listopada 2020 r. organ na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej: "P.w.") ustalił dla skarżącej w formie informacji rocznej opłatę stałą w wysokości 144,00 zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych, za okres od 11 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. wskazując, że opłatę należy uiścić na rachunek organu w czterech kwartalnych ratach. W dniu 16 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła reklamację. Organ nie uznał reklamacji, wskazując w uzasadnieniu decyzji na normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej: "rozporządzenie"). W skardze do WSA podniesiono, że z uwagi na to, iż zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym z 11 września 2020 r. znak: SZ.ZUZ.2.421.270.2020.WP, wody mogły być odprowadzanie maksymalnie przez 161 dni w ciągu całego 2020 r., opłata stała roczna powinna wynosić 63,28 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie. W piśmie z 22 kwietnia 2021 r., skarżąca podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że opłata stała, o której mowa w art. 270 ust. 11 P.w., tj. jest opłatą roczną uiszczaną co do zasady za pełny okres roczny (rozumiany jako rok kalendarzowy), w 4 równych kwartalnych ratach (art. 271 ust. 6 P.w.), zgodnie z informacją roczną (art. 271 ust. 1 P.w.), gdyż takie jest założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i jest ustalony od początku roku z góry ze względu na brak znaczenia rzeczywistej ilości wykorzystanych wód w ciągu roku. W przeciwnym przypadku, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów). Skład orzekający podkreślił, że jeżeli opłata stała jest ustalana za okres roczny, jednak czas korzystania z wód jest krótszy niż rok (np. ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego w trakcie roku kalendarzowego lub wyznaczenie terminu obowiązywania pozwolenia, krótszego niż rok), możliwa jest sytuacja, w której czynnik czasowy iloczynu z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. ("czas wyrażony w dniach") nie będzie obejmował pełnych 365 (366) dni, lecz określoną część roku kalendarzowego (np. 160 dni), co jednak nie ma przełożenia na wysokość opłaty stałej określonej w sposób uprawniony zaskarżoną decyzją. Powyższy wyrok w całości zaskarżyła skarżąca, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód ma charakter opłaty za gotowość środowiska do świadczenia usługi, co ma uzasadniać uwzględnienie przy wyliczeniach wysokości opłaty 365 dni potencjalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód przez skarżącą, zamiast ilości dni określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (161), podczas których odbywa się odprowadzanie wód w ciągu całego roku 2020; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem uchylenia niezgodnej z prawem decyzji wydanej w dniu 28 grudnia 2020 r. przez organ, które to naruszenie miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem istniejące w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej nakazywały rozstrzygnąć istniejące wątpliwości na korzyść strony. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej na rzecz skarżącego, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że problemy prawne zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3796/21, wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4777/21; wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4777/21; wyrok NSA z 16 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 281/22; wyrok NSA z 16 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 282/22). Sprawy te były tożsame pod względem faktycznym i prawnym ze sprawą będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywania prawne wyrażone w przywołanych wyżej wyrokach i czyni je własnymi. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej wskazać należy, że opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) dalej jako P.o.ś. i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 P.o.ś.). Opłaty te były związane z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W obecnie obowiązującym Prawie wodnym opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej (art. 270 P.w.). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 P.w., opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Stosownie do art. 270 ust. 4 pkt 1 P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z powyższych przepisów wynika, że co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Tego rodzaju odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego jest dopuszczalne, jeżeli decyzja ta została wydana już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Kwestią sporną w tej sprawie jest natomiast przyjęcie 365 (lub w latach przestępnych 366 dni), jako parametru "czasu wyrażonego w dniach". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z § 6 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ta ma wymiar roczny. Oznacza to, że należało zastosować wskaźnik roczny ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, a więc prawidłowo wskazano jako parametr czasu 365 dni. Wynika to przede wszystkim z rocznego charakteru opłaty stałej. Z tego rodzaju wykładnią powołanych przepisów nie stoi w sprzeczności przyjęcie przez ustawodawcę parametru "czasu wyrażonego w dniach", ponieważ nie w każdej sytuacji czas ten będzie wynosił 365 lub 366 dni. Dotyczy to jednak sytuacji wyjątkowych, w których dany podmiot nie mógł korzystać w całym roku z usług wodnych z uwagi albo na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie w trakcie roku albo z uwagi na to, że urządzenie wodne, przy pomocy którego usługa wodna miałaby być realizowana nie istniało przez cały rok, a przez to nie mogło w całym tym okresie funkcjonować. W tego rodzaju wyjątkowych okolicznościach parametr czasu może zostać wyrażony odpowiednio do okresu, kiedy korzystanie z usługi wodnej było możliwe, nie dotyczy to sytuacji, w których strona nie korzysta z usługi wodnej z powodów faktycznych takich jak np. zmniejszone opady atmosferyczne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że opłata stała stanowi "swoisty abonament" za możliwość korzystania z usług wodnych, co potwierdza zresztą powołany wyżej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-686/15. Brak jest podstaw do określenia "realnego" odprowadzania wód opadowych na podstawie danych przekazanych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, ponieważ byłoby to sprzeczne z istotą opłaty stałej oraz brak jest podstaw do prowadzenia tego rodzaju ustaleń na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko, że skoro opłata stała ma charakter roczny i niezależny od faktycznej ilości dni odprowadzania wód, to parametr czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie 365 dni (z wyjątkiem lat przestępnych 366 dni). Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. nie rodzi w omawianym zakresie wątpliwości interpretacyjnych, które prowadziłyby do nieprawidłowego ustalenia w tej sprawie opłaty stałej. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa i uwzględnia zarówno cel, jak i funkcję opłaty stałej. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie miał w tej sprawie zarzut podnoszący naruszenie art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo przyjął, że do wyliczenia opłaty stałej w tej sprawie należy zastosować 365 dni w roku. Przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, w których następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, czyli liczby dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, może mieć ewentualnie zastosowanie w przypadku opłaty zmiennej. Wynika to z tego, że polityka cenowa Ramowej Dyrektywy Wodnej opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a., ponieważ brak jest podnoszonych przez stronę skarżącą kasacyjnie wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.. Z treści tego przepisu nie wynika wprost, że należy przyjąć 365 lub 366 dni tj. jako parametr czasu wyrażonego w dniach. Wynika to natomiast z wykładni funkcjonalnej i systemowej powołanego przepisu uwzględniającej cel i funkcję opłaty stałej. Jedynie ubocznie należy podkreślić, że kwestia ustalania wysokości opłat stałych na gruncie Prawa wodnego była przedmiotem licznych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wątpliwości budziło przede wszystkim prawidłowe określenie wskaźnika "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" w powiązaniu z tym parametrem ustalonym w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym. Natomiast w żadnym z tych orzeczeń wątpliwości nie budziło przyjęcie 365 (lub 366) dni jako parametru "czasu wyrażonego w dniach". Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.