III OSK 6882/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 108/20 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 listopada 2019 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.218.2019.EU.5 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 108/20 po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.M. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 29 listopada 2019 r., znak: DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.218.2019.EU.5 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 29 listopada 2019 r., znak: DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.218.2019.EU.5, GDOŚ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne, tj. decyzję z 17 września 2019 r. znak: DOOŚ-WDŚ/ZIL.4200.142.2019.EO.2 o odmowie zmiany decyzji GDOŚ z 6 kwietnia 2017 r., znak: DOOŚ-OAII.4200.8.2011.aj.44, zmieniającej decyzję RDOŚ w Warszawie z 22 kwietnia 2011 r., znak: WOOŚ-II.4200.2011.TS, o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "budowie południowego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku G. według wariantu II z przebiegiem trasy w pobliżu miejscowości A. według podwariantu C", zmienioną w części decyzją GDOŚ z 29 stycznia 2015 r. (znak: DOOŚ-idk.4200.8.2011.aj.31). Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywiódł skarżący wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszenia zarzucanych w skardze przepisów. Organ drugiej instancji zgodnie z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 127 i 155 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, rozpoznał sprawę w pełnym zakresie prawidłowo wykładając i stosując art. 127 k.p.a. oraz prawidłowo zastosował art. 16 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. Sąd I instancji działając z urzędu nie znalazł żadnych podstaw podważających prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Według Sądu I instancji, bezspornym w sprawie jest, że decyzja z dnia 17 września 2019 r. o odmowie zmiany decyzji z dnia 6 kwietnia 2017 r. jest decyzją ostateczną. Sąd I instancji przypomniał, że w skardze skarżący wnosił o zmianę decyzji z 6 kwietnia 2017 r. W sprawie więc zastosowanie znalazł art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie organ przyznał, że zostały spełnione ww. przesłanki zmiany decyzji polegające na przysługiwaniu stronom określonych praw nabytych, jak również przesłanka istnienia słusznego interesu strony. Problem pojawił się, jeżeli chodzi o uzyskanie na zmianę przedmiotowej decyzji zgody strony. W sprawie organ prawidłowo stwierdził, że zgodnie z art. 87 u.u.i.ś., "przepis art. 155 ustawy kpa stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". Powyższe oznacza, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązuje warunek uzyskania na taką zmianę zgody podmiotu, który złożył wniosek o wydanie tej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie podmiotem, który złożył wniosek o wydanie ww. decyzji jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Biorąc pod uwagę powyższe organ, pismem z 19 lipca 2019 r. prawidłowo zwrócił się do GDDKiA o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji GDOŚ z 6 kwietnia 2017 r., który w odpowiedzi (pismem z 7 sierpnia 2019 r., w aktach adm.), poinformował, że nie wyraża takiej zgody. Stanowisko to zostało również potwierdzone przez GDDKiA na etapie późniejszego postępowania odwoławczego (pismo z 13 listopada 2019 r. w aktach adm.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek formalnych zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej – brak zgody na zmianę decyzji wyrażonej przez podmiot, na którego wniosek decyzja ta została wydana (art. 87 u.u.i.ś. w zw. a art. 155 k.p.a.). Z tych względów organy prawidłowo odmówiły zmiany wskazanej decyzji. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o :1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów pomocny prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 66 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a naruszenie zasad zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz udzielania informacji, wyjaśnień wskazówek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył powoływane w skardze kasacyjnej przepisy o postępowaniu, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 66 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a., a mimo to Sąd uznał decyzje obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organ właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a także naruszenie zasad zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz udzielania informacji, wyjaśnień i wskazówek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, ponieważ w niniejszej sprawie Sąd I prawidłowo oddalił skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji własnej autora skargi kasacyjnej powiązanej z treścią zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej cytaty z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych nie zostały również w żaden sposób powiązane z treścią zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie NSA, niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa procesowego. Niezasadność tych zarzutów wynika z ich formalnej wadliwości. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym to sformalizowany środek prawny. Oznacza to, że jej skuteczność jest uwarunkowana spełnieniem prawem nakazanych przesłanek. Z tego też powodu jest to środek profesjonalny, którego sporządzenie powierzono określonym w prawie podmiotom. Podstawowym warunkiem formalnym skargi kasacyjnej jest to, że obok wymogów właściwych dla każdego pisma sądowego ma ona zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Wprost to wynika z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Warunek ten jest fundamentem skargi kasacyjnej, bowiem on przesądza o zakresie i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Ponieważ postępowanie kasacyjne przed NSA jest dyspozytywne, a więc to strona wyznacza jego granice, sąd drugiej instancji nie ma prawnej możliwości dokonać kontroli wyroku, jeżeli strona nie określi zakresu tej kontroli, zatem nie wskaże na czym polegało naruszenie konkretnych przepisów i jaki miało ono wpływ na rozstrzygnięcie. Brak wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tych okoliczności prowadzić musi do nieskuteczności zarzutów (zob. wyrok NSA z 22 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1125/24, LEX nr 3810835). W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe oraz ich uzasadnienie wskazują naruszenie przepisów k.p.a. oraz 151 p.p.s.a bez odniesienia do okoliczności tej sprawy. W tych przypadkach budowa formalna zarzutów odpowiada prawu, ale brak dla nich uzasadnienia, czyli wyjaśnienia w jaki sposób te przepisy zostały naruszone i jaki to miało związek z rozstrzygnięciem. Brak taki również prowadzi do nieskuteczności zarzutów, co w konsekwencji musiało skutkować uznaniem zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadne. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nawet przy formalnej prawidłowości zarzutów procesowych i tak byłyby one niezasadne merytorycznie, bowiem wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. Stan faktyczny sprawy jest oczywisty i sprowadza się do stwierdzenia, że w piśmie z 10 czerwca 2019 r. skarżący kasacyjnie zwrócił się do GDOŚ o zmianę decyzji z 6 kwietnia 2017 r. z uwagi na: 1) bezzasadność budowy na terenie gminy R. zjazdu z ronda z drogi ekspresowej [...] na ulicę S., usytuowanego w przecięciu z ciekiem wodnym; 2) możliwość odprowadzania wód opadowych z drogi ekspresowej [...] do sieci odwadniającej z wiaduktu na ul. K. zamiast do cieku wodnego przy ul. S.; 3) planowaną likwidację zieleni pełniącej funkcję bariery ochronnej przy ul. S. W piśmie z 19 lipca 2019 r. GDOŚ zwrócił się do GDDKiA, o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji GDOŚ z dnia 6 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 7 sierpnia 2019 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała, że nie wyraża zgody na zmianę ww. rozstrzygnięcia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązuje warunek uzyskania na taką zmianę zgody podmiotu, który złożył wniosek o wydanie tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie podmiotem, który złożył wniosek o wydanie ww. decyzji jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. GDOŚ pismem z 19 lipca 2019 r. (w aktach adm.) prawidłowo zwrócił się do GDDKiA o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji GDOŚ z 6 kwietnia 2017 r., która w odpowiedzi (pismem z 7 sierpnia 2019 r., w aktach adm.), poinformowała, że nie wyraża takiej zgody. Stanowisko to zostało również potwierdzone przez GDDKiA na etapie późniejszego postępowania odwoławczego (pismo z 13 listopada 2019 r., w aktach adm). Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek formalnych zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej – brak zgody na zmianę decyzji wyrażonej przez podmiot, na którego wniosek decyzja ta została wydana (art. 87 ustawy ooś w zw. z art. 155 k.p.a.). Ma rację Sąd I instancji, że z tych względów organy prawidłowo odmówiły zmiany wskazanej decyzji. W trafnej ocenie Sądu I instancji, wątpliwości, co do intencji strony w zakresie kwalifikacji jej wniosku, rozwiewa jednak treść samej skargi strony, gdyż w uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z 10 czerwca 2019 r. wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji z 6 kwietnia 2017 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.