III OSK 7362/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2608/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 8 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 8 października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 30 czerwca 2017 r. M.K. i Z.K. (dalej: inwestorzy) wystąpili do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu produkcji betonu na działce nr ew. [...] o budowę instalacji do produkcji mas bitumicznych, obręb [...] (dalej: przedsięwzięcie). Decyzją z 29 grudnia 2017 r. Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Decyzja została doręczona inwestorom oraz [...]. Decyzja stała się ostateczna 25 stycznia 2018 r. Pismem z 26 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z 29 grudnia 2017 r. Jako przyczynę wznowienia postępowania wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, pomimo że miała interes prawny. Nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z 29 grudnia 2017 r. W dniu 6 lipca 2018 r. skarżąca wniosła o dołączenie do materiału dowodowego sprawy "koreferatu do raportu o odziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia", podpisanego przez autora wiodącego i dyrektora Instytutu Ochrony Środowiska-Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie. Wójt Gminy [...] decyzją z 14 stycznia 2019 r. uchylił ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 29 grudnia 2017 r. oraz odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Inwestorzy wnieśli odwołanie od decyzji z 14 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z 26 lutego 2019 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 14 stycznia 2019 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 31 stycznia 2020 r. Wójt Gminy [...] uchylił decyzję ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach z 29 grudnia 2017 r. oraz odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizację przedsięwzięcia. Inwestorzy wnieśli odwołanie od decyzji z 31 stycznia 2020 r. Decyzją z 19 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 31 stycznia 2020 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżąca wniosła sprzeciw od decyzji z 19 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2020 r. IV SA/Wa 970/20 oddalił sprzeciw. Decyzją z 25 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy [...] uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z 29 grudnia 2017 r. i ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od decyzji z 25 sierpnia 2020 r. wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z 8 października 2020 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 25 sierpnia 2020 r. i orzekło, że decyzja ostateczna Wójta Gminy [...] z 29 grudnia 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz nie uchyliło decyzji ostatecznej z 29 grudnia 2017 r., bowiem w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, biorąc również pod uwagę uzupełniony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego, uzupełnienie raportu nie wpłynęło na decyzję z 29 grudnia 2017 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 8 października 2020 r. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w tej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu produkcji betonu o budowę instalacji do produkcji mas bitumicznych. Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestorzy dołączyli raport z czerwca 2017 r. o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który następnie zgodnie z wezwaniami organu został uzupełniony 25 października 2019 r. oraz 26 listopada 2019 r. w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i ochrony wód oraz w zakresie hałasu i standardów emisji. Organ I instancji uzyskał uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, który postanowieniem z 15 listopada 2017 r. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji, a także pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ciechanowie z 8 września 2017 r. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie kwestionowała konkluzji raportu w zakresie braku negatywnego wpływu na warunki przyrodnicze z uwagi na charakter i skalę planowanego przedsięwzięcia, jak również okoliczności, że przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym na zdrowie ludzkie. Poza sporem pozostawała również okoliczność położenia planowanego przedsięwzięcia poza obszarami objętymi ochroną, jak również poza obszarem Natura 2000. Ponadto z uzupełnianego raportu wynika, że z uwagi na usytuowanie planowanych zbiorników w obrębie istniejącego zakładu produkcji betonu realizacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje zagrożenia dla ustalonych celów środowiskowych jednolitej części wód powierzchniowych i podziemnych. Zatem z uwagi na brak przesłanek do wydania decyzji odmownej, organ był zobligowany do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił, że samo uczestnictwo skarżącej w postępowaniu nie mogło gwarantować wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadła bez jej udziału. W postępowaniu wznowieniowym, przeprowadzonym z czynnym udziałem skarżącej w charakterze strony postępowania, skarżąca miała prawo przedstawienia swojego stanowiska i dowodów w sprawie, z którego to prawa skorzystała. Uprawnienie to jednak nie wiąże się z gwarancją wydania innej decyzji, od tej która zapadła w postępowaniu zwykłym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia przepisów przez orzekające w sprawie organy, tj. art. 80 w związku z art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Polegało to na dowolnej ocenie dowodów oraz pominięciu wyczerpujących oraz merytorycznych twierdzeń przedstawionych przez skarżącą w przedłożonym do akt postępowania koreferacie. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi, pomimo wykazania istotnych braków raportu, braku zebrania przez organy całego materiału dowodowego, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, braku ustaleń mających znaczenie dla prawidłowego określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powinno to prowadzić do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym w szczególności uzyskania opinii Wód Polskich. Ponadto brak było odniesienia się do twierdzeń podnoszonych w koreferacie i opinii Instytutu Ochrony Środowiska - Państwowego Instytuty Badawczego, wskazujących, że przedsięwzięcie może mieć negatywny wpływ na środowisko, w tym okoliczne wody. Brak jest także należytej oceny powstawania konfliktów społecznych. Po trzecie, art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci zaciągnięcia opinii "Wód Polskich". Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia do wszystkich zarzutów skarżącej oraz okoliczności uzasadniających te zarzuty, wskazania procesu badania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, braku zawarcia argumentacji odnośnie okoliczności mających znaczenie dla sprawy, braku wskazania przyczyn odmowy przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, a także sprzecznych, nielogicznych i błędnych oraz niezrozumiałych ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie tj. art. 61 ust. 2, art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 3a, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 15 ustawy środowiskowej przez przyjęcie przez Sąd l Instancji, że raport spełnia wymogi tych przepisów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci zaciągnięcia opinii Wód Polskich. Sądy administracyjne przeprowadzają postępowanie dowodowe tylko w ograniczonym zakresie, obejmującym uzupełniający dowód z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Nie prowadzą natomiast postępowania dowodowego niejako "w zastępstwie" organu, a w szczególności nie prowadzą dowodów z opinii biegłych, przesłuchań świadków lub oględzin. Nie mają również uprawnień procesowych do występowania o opinię do organów administracji publicznej, w tym organów Wód Polskich. Tego rodzaju dowód mógł zostać przeprowadzony ewentualnie w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, przy czym podkreślenia wymaga, że skarga w żadnej mierze nie odnosiła się do kwestii zgodności złożonego w postępowaniu administracyjnym raportu z wymogami z art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 3a, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 15 ustawy środowiskowej. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., jak i podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania braku uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy wniosków koreferatu sporządzonego na zlecenie skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji zajął jednoznaczne stanowisko w tej sprawie wskazując, że w toku postępowania wznowieniowego skarżąca przedłożyła koreferat i sporządzoną na jej zlecenie opinię Instytutu Ochrony Środowiska, potwierdzające jej stanowisko w sprawie. Stanowisko skarżącej prezentowane wraz ze złożonymi dowodami i ponoszone przez nią zarzuty zostały wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji i po ich analizie organ doszedł do właściwego przekonania, że brak podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach innej, niż odpowiadającej treścią decyzji dotychczasowej. Nie jest również kwestionowane, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że została w związku z tym przeprowadzona ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko na podstawie złożonego (oraz uzupełnionego) przez skarżącą raportu. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i "pierwotna" decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyły rozbudowy zakładu do produkcji betonu. Organy nie miały uprawnień do ingerowania we wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ są związane treścią wniosku. Brak było zatem podstaw, jak tego zdaje się oczekiwać skarżąca, do wydania decyzji dotyczącej funkcjonowania jako całości, istniejącej już instalacji oraz instalacji przewidywanej do rozbudowy. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie tj. art. 61 ust. 2, art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 3a, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 15 ustawy środowiskowej. W ocenie skarżącej, polegało to na przyjęciu przez Sąd l Instancji, że raport spełnia wymogi tych przepisów. Przede wszystkim, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy środowiskowej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Zarzut ten został zatem błędnie sformułowany, ponieważ cytowana norma nie stanowi wymogu uwzględnienia w raporcie opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowią w istocie polemikę z ustaleniami raportu, przy czym podkreślenia wymaga, że wskazane w powołanych przepisach wymagane elementy raportu nie były kwestionowane przez skarżącą na wcześniejszych etapach postępowania. Natomiast analiza akt administracyjnych sprawy, a w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z czerwca 2017 r., prowadzi do wniosku, że dokument ten zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 3a, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 15 ustawy środowiskowej, a skarżąca jedynie podważa prawidłowość ich sporządzenia, co na tym etapie postępowania nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi bowiem postępowania dowodowego, niejako w zastępstwie organu, a jedynie dokonuje kontroli legalności zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w tej sprawie nie odnosił się do kwestii poprawności raportu w podnoszonym obecnie zakresie, ponieważ kwestia ta nie stanowiła przedmiotu zarzutów skargi do Sądu I instancji. Jednocześnie z uwagi na istotę kontroli sądowoadministracyjnej, ocena raportu w tym postępowaniu jest ograniczona, w tym sensie, że sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny prawnej w zakresie poprawności merytorycznej raportu i zawartych w nim wiadomości specjalnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że złożony w tej sprawie raport zawiera opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz korytarzy ekologicznych w rozumieniu tej ustawy (s. 36-46 raportu), opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (s. 35 raportu), a także opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (s. 54) oraz obszerny opis racjonalnego wariantu alternatywnego (s. 49-52). Raport zawiera ponadto uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu (s. 54), z uwzględnieniem informacji, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy środowiskowej (s. 54-64). Raport zawiera także informacje na temat kumulowania się przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w tym istniejącą instalacją do produkcji betonu, co opisano na s. 64 raportu, jak również analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem (s. 71 raportu). Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tego rodzaju braków raportu nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Z kolei argumentacja skargi kasacyjnej oparta o twierdzenia dotyczące wpływu przedsięwzięcia na powietrze w kontekście ustaleń raportu nie odnoszą się do konkretnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa ujętych w formie zarzutów kasacyjnych i jako taka nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Jest to bowiem wyłącznie polemika z treścią raportu oparta na złożonym przez skarżącą koreferacie, który podlegał prawidłowej ocenie organu i o czym trafnie orzekł Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.