III OSK 739/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 562/23 w sprawie ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 lutego 2023 r., nr SKO.4201.1.2023 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz J.T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 562/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi J. T. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 lutego 2023 r., nr SKO.4201.1.2023 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W dniu 28 lutego 2020 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. sp. k. o zmianę posiadanej decyzji Starosty [...] nr ROŚ.6233.21.2015.III z dnia 31 grudnia 2015 r. o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością odlewniczą zlokalizowaną w [...] przy ul. [...] w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Organ administracji wszczął postępowanie w sprawie. Wystąpił również o odpowiednie akty współdziałania oraz do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów w których ma być prowadzone zbieranie odpadów w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez przedsięwzięcie. Organ wystąpił również do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części w tym miejsc magazynowania odpadów w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej. Dnia 17 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo J. T., w którym twierdzi on, że inwestor działa nielegalnie, tj. bez posiadania tytułu prawnego do maszyn, urządzeń i budynków. Starosta [...] przeprowadził szczegółowe postępowanie w tym zakresie. Zobowiązał inwestora do wyjaśnienia tej kwestii. Ostatecznie organ przyjął, w oparciu o przedstawioną przez inwestora umowy dzierżawy oraz oświadczenie współwłaścicielek nieruchomości S. T. i A. G., iż inwestor dysponuje prawem do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność. Po ustaleniu wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń i uzyskaniu prawem wymaganych opinii organ I instancji decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. nr ROŚ.6233.11.2020.111 zmienił swoją decyzję z dnia 31 grudnia 2015 r., znak: ROŚ.6233.21.2015.III zezwalającą na przetwarzanie odpadów. Odwołanie od tej decyzji złożył J. T. W odwołaniu przedstawił on problem własności nieruchomości, na której jest prowadzona działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że na mocy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw "posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku: 1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; 2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art 48a ustawy zmienianej w art 7. Dodatkowo w myśl art. 14 ust. 7 tego aktu "właściwy organ zmienia decyzje, o których mowa w ust 1, wskazując: 1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; 2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub Jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub Jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub Jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 4) wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów". Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obowiązkowych kontrolach oraz uzyskaniu stosownych opinii. W tym zakresie w pełni zaakceptował ustalenia organu I instancji. Obszernie Kolegium odniosło się wreszcie do zarzutu odwołania. Decyzją Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. będącą zezwoleniem na przetwarzanie odpadów wydano na podstawie tytułu prawnego w postaci umowy dzierżawy zawartej w dniu 6 lutego 2009 r. pomiędzy J. T. a [...] Sp. z o.o. sp. k. w [...]. Wskazano tam, że "ponadto do wniosku dołączono tytuł prawny do miejsca magazynowania odpadów w postaci umowy dzierżawy zawartej w dniu 06.02.2009 r. z P. J. T. będącym Jedocześnie wspólnikiem Spółki [...]". Powyższa umowa dotyczy dzierżawy nieruchomości z położonymi na niej budynkami i urządzeniami w [...] przy ul. [...] i została zawarta na czas określony do dnia 6 lutego 2029 r., a w jej treści nie przewidziano możliwości wcześniejszego jej rozwiązania. Z kolei znajdująca się w aktach rozpoznawanej sprawy umowa dzierżawy z dnia 27 lutego 2009 r. wyłącznie dzierżawy urządzeń służących do prowadzenia działalności związanej m.in. z odlewnictwem żeliwa. Jak wskazał organ w myśl art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach "magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny". W rozpatrywanej sprawie odwołujący się nie przedstawił jakiegokolwiek orzeczenia mocą którego wiążąca strony umowa z dnia 6 lutego 2009 r. uznana zostałaby za nieważną. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył J. T. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Częstochowie naruszenie: 1) art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, 2) art. 138 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy pod względem celowości, jak i legalności, 3) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że [...] Sp. z o.o. sp.k. jest podmiotem, na rzecz którego może być wydane zezwolenie na przetworzenie i magazynowanie odpadów; 4) naruszenie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 41 b ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) i art. 199 k.c. poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż [...] sp. z o.o sp.k. jest stroną postępowania posiadającą tytuł prawny do terenu, na którym odbywa się magazynowanie i przetwarzanie odpadów. W skardze zarzucono także, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania w zakresie: - ustalenia, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, - umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, - ustalenia, czy decyzja jest skierowana do podmiotu, który faktycznie produkuje i przetwarza odpady, - zbadania, czy ważna jest czynność prawna polegająca na wypowiedzeniu przez J. T. umowy dzierżawy maszyn i urządzeń z dnia 27 lutego 2009 r. oraz umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 6 lutego 2009 r., - wydania decyzji w znacznej części w oparciu o dokumenty prywatne w formie oświadczeń, a nie zbadanie w sposób wymagany - przepisami prawa stanu prawnego i okoliczności faktycznych, - niewyjaśnienia, czy organ Starosta uprawniony był w toku postępowania do rozstrzygania, czy umowy z dnia 6 lutego 2009 r. i z dnia 27 lutego 2009 r. wiążą strony, - ważności decyzji Starosty z dnia 31 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 25 czerwca 2022 r., w toku toczącego się postępowania, umowa dzierżawy nieruchomości zawarta w dniu 6 lutego 2009 r. została przez J. T. wypowiedziana. Wcześniej, w dniu 7 kwietnia 2021 r. została wypowiedziana także umowa dzierżawy maszyn i urządzeń (potwierdzona oświadczeniem z dnia 9 września 2021 r.). Okoliczności te nie były przedmiotem rozważań Kolegium, które w sposób bezkrytyczny uznało za dopuszczalne przyjęcie jako dowód na wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez spółkę jej oświadczenia z dnia 16 listopada 2011 r. o istnieniu umowy dzierżawy oraz opinię prawną z dnia 1 marca 2022 r. sporządzoną na zlecenie spółki. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą argumentację. Pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. skarżący poinformował, że przed Sądem Okręgowym w Katowicach Wydział XIII Gospodarczy pod sygn. akt XIII GC 25/18/AM toczyło się postępowanie z jego powództwa przeciw spółce [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...], gdzie w ramach ustaleń Sąd uznał, iż umowa z dnia 6 lutego 2009 r. nigdy nie wiązała skarżącego i spółki, a także, iż była dotknięta sankcją nieważności. Wyrok jest prawomocny. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 562/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że rozstrzygana sprawa dotyczy rozstrzygnięcia wniosku uczestnika postępowania w sprawie zmiany posiadanego przez ten podmiot pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Jak wynika z akt administracyjnych, w rozstrzyganej sprawie wniosek o zmianę decyzji w zakresie gospodarowania odpadami został złożony w lutym 2020 r. Wniosek ten jest kompletny, co potwierdzają ustalenia organów administracji, jak i te dokonane przez tutejszy Sąd. W oparciu o tak złożony wniosek organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające oraz wypełniły zobowiązania wynikające z art. 14 ust. 1 ustawy. Współdziałanie z innymi organami wykazało, że decyzje w zakresie gospodarki odpadami mogą zostać zmienione zgodnie ze złożonym wnioskiem. W konsekwencji Starosta [...] dokonał zmiany posiadanych decyzji w zakresie gospodarowania odpadami, zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy. W ocenie Sądu również treść decyzji Starosty [...] odpowiada prawu - zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że co do zasady są one nieuzasadnione a stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie jest do końca zrozumiały zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (zarzut oznaczony cyfrą 1). Zaskarżone decyzje nie były wydawane na postawie tego aktu. Co do zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego należy stwierdzić, że przeprowadzono je w sposób zupełnie wystarczający do wydania rozstrzygnięć. Należy tu wyraźnie wskazać, że zakres tego postępowania wyznaczają ust. 1 i 2 art. ustawy. Za nietrafiony Sąd uznaje zarzut oznaczony cyfrą 2. Organ odwoławczy rozpatrzył ponownie sprawę, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutu podniesionego w odwołaniu. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 k.p.a. W zarzucie skargi dotyczącym naruszenia art. 28 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z tym przepisem "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Trudno więc uznać by wnioskodawca (składający o zmianę posiadanej decyzji) nie był stroną postępowania. Do kilku podniesionych w skardze zarzutów Sąd odniósł się łącznie. Chodzi tu o stanowisko skarżącego, iż uczestnik postępowania nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność, zatem decyzję skierowano do niewłaściwego podmiotu, jak również zarzutu niezbadania "ważności" decyzji z dnia 31 grudnia 2015 r. Sąd stwierdził, że nie jest władny do rozstrzygania sporów o charakterze prywatnym. Do tego celu powołane są sądy powszechne. Problem prawa inwestora do nieruchomości był badany na etapie wydawania decyzji Starosty [...] Nr ROŚ.6233.21.2015.III z dnia 31 grudnia 2015 r. Ustaleń dokonano wówczas w oparciu o umowę dzierżawy z dnia 6 lutego 2009 r. zawartą pomiędzy J. T. a [...] Sp. z o.o. sp. k. w [...]. Wskazano tam, że "ponadto do wniosku dołączono tytuł prawny do miejsca magazynowania odpadów w postaci umowy dzierżawy zawartej w dniu 06.02.2009 r. z P. J. T. będącym Jedocześnie wspólnikiem Spółki [...]". Sąd zwrócił uwagę, że umowa została zawarta na czas oznaczony i nie przewidywała możliwości jej wypowiedzenia (czas na jaki została zawarta jeszcze nie upłynął). Jednocześnie skarżący nie wykazał w żaden sposób, że umowa ta wygasła lub uznano, że jest ona nieważna. Przywoływany w piśmie z dnia 27 kwietnia 2023 r. wyrok Sądu Okręgowego [...] w sprawie o sygnaturze [...] nie odnosił się do problemu ważności przedmiotowej umowy. Sąd zwrócił także uwagę, że kontrolowane rozstrzygnięcia nie dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. Ma wreszcie rację skarżący, że w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia jego uprawnień jako strony postępowania poprzez uniemożliwienie mu uczestniczenia w niektórych czynnościach procesowych. Nie wykazał jednak, aby uchybienia te mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w powiązaniu z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1 k.p.a. naruszonymi przez organ II instancji, poprzez brak rozpoznania zarzutów zawartych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania sądowoadministracyjnego nie rozpoznając sprawy zgodnie ze wskazanymi przepisami w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnienia, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. . w powiązaniu z art. 6, 7, 8 § 1,9, 10 § 1, 77 § 1 k.p.a. naruszonymi przez organ II instancji, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez jedynie fragmentaryczne, a nie kompleksowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku co do zarzutów zawartych w skardze, brak merytorycznego rozpoznania zarzutów, co miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, co było wynikiem faktu, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych, niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zignorowanie faktu, iż w sprawie nie przeprowadzono wszystkich wnioskowanych dowodów, które były istotne dla jej rozstrzygnięcia a przez to pozostawienie decyzji obarczonej wadami w obiegu prawnym, nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3. obrazę prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 41b ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż [...] sp.z o.o sp.k. jest stroną postępowania posiadającą tytuł prawny do terenu, na którym odbywa się magazynowanie i przetwarzanie odpadów; a nadto: 4. na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. podniósł zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wskazując, iż skarżący poprzez niepoinformowanie go o postępowaniach wpadkowych poprzedzających wydanie decyzji przez organ I instancji został pozbawiony możliwości ochrony swych praw w tychże postępowaniach. Wskazując na zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych na rzecz uczestnika postępowania. Ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie kluczowego, a zarazem najdalej idącego zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że: 1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22); 2) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 649/22); 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19); 4) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia NSA obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami; o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków; wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wtedy, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2009/21); 5) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania – jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1398/19). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez jedynie fragmentaryczne, a nie kompleksowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku co do zarzutów zawartych w skardze i brak merytorycznego rozpoznania zarzutów. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można odczytać jakimi w istocie przesłankami kierował się wojewódzki sąd administracyjny oddalając skargę. Treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji uniemożliwia odtworzenie stanowiska WSA w Gliwicach w odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył swoje rozważania w istocie do około pięciu stron maszynopisu, w tym większość "rozważań" stanowi literalne przytoczenie podstaw prawnych, w tym: art. 1 p.u.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a., art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Dalej, Sąd I instancji oceniając treść decyzji Starosty [...] sprowadził swoją ocenę to stwierdzenia: "(...) odpowiada prawu – zawiera wszystkie elementy z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.", jednocześnie nie odnosząc się w żadnym stopniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Ponadto, niezrozumiała jest również ocena zarzutów skargi, bowiem Sądu I instancji stwierdził, że: "(...)" co do zasady są one nieuzasadnione a stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia". Naczelny Sąd Administracyjny nie może w rozważaniach Sądu I instancji odnaleźć odniesienia się do zarzutów skarżącego w przedmiocie: - ustalenia, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, - umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, - ustalenia, czy decyzja jest skierowana do podmiotu, który faktycznie produkuje i przetwarza odpady, - wydania decyzji w znacznej części w oparciu o dokumenty prywatne w formie oświadczeń, a nie zbadanie w sposób wymagany – przepisami prawa stanu prawnego i okoliczności faktycznych, - niewyjaśnienia, czy organ Starosta uprawniony był w toku postępowania do rozstrzygania, czy umowy z dnia 6 lutego 2009 r. i z dnia 27 lutego 2009 r. wiążą strony. Natomiast co do zarzutów: - zbadania, czy ważna jest czynność prawna polegająca na wypowiedzeniu przez J. T. umowy dzierżawy maszyn i urządzeń z dnia 27 lutego 2009 r. oraz umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 6 lutego 2009 r. oraz - ważności decyzji Starosty z dnia 31 grudnia 2015 r. Sąd I instancji wskazał wyłącznie, że: "Sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygania sporów o charakterze prywatnym" oraz "Sąd zwraca także uwagę, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2015 r.". Wprawdzie wojewódzki sąd administracyjny odwołał się do sprawy o sygn. akt [...], jednak całkowicie pomijając, że skarżący przedłożył również inne orzeczenia sądów powszechnych w przedmiocie umowy. Z powołanych wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że uzasadnienie to nie zostało sporządzone tak, aby wynikało z niego, dlaczego uznał za zgodne z prawem decyzje orzekających w sprawie organów. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie stanowi konsekwentnej, logicznej zwartej i pełnej syntezy, ale jest zestawem wypowiedzi w większości w ogóle ze sobą niepowiązanych (por. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 743). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.