III OSK 7436/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska–Matusiak Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Skwarek–Światłoń po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2573/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 września 2020 r. nr DIiO-420/822/2017/kb w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2573/20 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 września 2020 r. nr DIiO-420/822/2017/kb w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "WIOŚ") decyzją z dnia 16 listopada 2017 r. znak: I-Sk.7061.2.24.2017 wymierzył Gminie [...] (dalej w skrócie: "Gmina") administracyjną karę pieniężną w wysokości 39.316 zł za wprowadzanie w 2014 r. oczyszczonych ścieków bytowych odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w [...] do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2012 r. znak: ROS.6341.4.6.2012.PS. Decyzja WIOŚ została wydana na podstawie art. 281 ust. 1 i 3, art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 519, dalej w skrócie: "p.o.ś."), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 206, poz. 2177 ze zm.). Od decyzji z dnia 16 listopada 2017 r. odwołanie wniosła Gmina, zarzucając m.in. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."). Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 17 września 2020 r. nr DIiO-420/822/2017/kb utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, iż jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że zgodnie z pkt III 1 i 5 posiadanego przez Gminę pozwolenia wodnoprawnego została ona zobowiązana do prowadzenia pomiarów zgodnie z rozporządzeniem oraz przekazywania wyników pomiarów ilości i jakości ścieków zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Jak wynika z przedstawionych podczas kontroli WIOŚ przez Gminę wyników pomiarów, pobór próbek w ocenianym w tej sprawie okresie wykonany był z naruszeniem częstotliwości oraz w sposób jednorazowy, a nie średniodobowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Gmina zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 305a p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie wysokości ustalonej kary administracyjnej. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie częstotliwości oraz sposobu pobrania próbek (jednorazowy, a nie średniodobowy) ścieków oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni, co stanowiło przesłankę do zastosowania art. 305 i 305a p.o.ś. Stosownie do treści art. 305 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli (...) wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, tj. w szczególności (...) nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Zgodnie z art. 305a p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia: 1) przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust.1 pkt 1 i 2 lub decyzjach, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4 lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299-304; 2) przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% – w przypadku składu ścieków (lit. a). Sąd pierwszej instancji wskazał, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., uprawniony jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna została ustalona zgodnie z w/w rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. Wyliczenia wysokości tej kary organy dokonały według stawek kar określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 8 października 2013 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2014 (M.P. z 2013 r., poz. 821). Przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jak wskazano powyżej, wprowadza zasadę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w następujących przypadkach – nieprowadzenia wymaganych pomiarów, nieprowadzenia pomiarów ciągłych przez cały rok oraz w sytuacji, gdy pomiary wprawdzie są prowadzone, lecz nasuwają zastrzeżenia, w myśl art. 305 ust. 3 p.o.ś. Reguły wymierzania kar w przypadku wymogu prowadzenia pomiarów przy odprowadzaniu ścieków (przypadek określony w art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.) są określone w sposób zupełny. Z jednej strony wyznacza je treść art. 305 p.o.ś. (gdy pomiary spełniające wymagane warunki w koniecznym zakresie są prowadzone), z drugiej zaś art. 305a p.o.ś., który stanowi dopełnienie tych reguł. Określa on zasady wymierzania kar, gdy wymagane pomiary nie są prowadzone lub gdy budzą one zastrzeżenia – tak jak w niniejszej sprawie, w której nie przeprowadzono wymaganej ilości pomiarów, a ponadto w wykonanych pomiarach pobór próbek nastąpił niezgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 305a ust. 1 i ust. 2 p.o.ś., poprzez przyjęcie, że w 2014 r. wprowadzono oczyszczone ścieki bytowe z oczyszczalni w [...] do środowiska, z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...]; 2) art. 189f § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż skarżąca prowadziła wymagane badania i nie wykazały one naruszeń uzasadniających nałożenie administracyjnej kary pieniężnej oraz nie doszło do faktycznego zanieczyszczenia środowiska, a zatem waga ewentualnego naruszenia jest znikoma, co oznacza, że zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; 3) art. 86 Konstytucji RP, art. 7 p.o.ś. oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzeniu szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, polegające na przyjęciu, iż możliwe jest przypisanie odpowiedzialności skarżącej, która swoim działaniem w żaden sposób nie przyczyniła się do pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów nakazuje karać podmioty, które stwarzają realne zagrożenie dla środowiska; 4) § 2 pkt 1, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnegow zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 6 k.p.a., poprzez ustalenie w decyzji GIOŚ przekroczenia i wymierzenie kary w oparciu o wskazane przepisy rozporządzenia, mimo że w dacie wydania decyzji one nie obowiązywały (utraciły moc z dniem 31 grudnia 2014 r.), zaś organ administracji publicznej, nakładający administracyjną karę pieniężną na jednostkę, może działać wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy, wobec czego uchylenie przepisów wykonawczych uniemożliwia nałożenie takiej kary. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 27 października 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej podnoszą naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Ponadto skarga kasacyjna nie kwestionuje poprawności ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 305a ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. Jeśli chodzi o błąd wykładni, to skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię wymaga z jednej strony wykazania błędu w wykładni popełnionego przez sąd pierwszej instancji, a z drugiej wskazania, jak prawidłowo winno się interpretować dane przepisy. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego (ze względu na ten stan faktyczny) nie powinien być on stosowany. W przypadku natomiast zarzutu niezastosowania danego przepisu, należy wskazać dlaczego przepis ten powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu), zaś ocena tego zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wprowadza zasadę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w następujących przypadkach – nieprowadzenia wymaganych pomiarów, nieprowadzenia pomiarów ciągłych przez cały rok oraz w sytuacji, gdy pomiary wprawdzie są prowadzone, lecz nasuwają zastrzeżenia, w myśl art. 305 ust. 3 p.o.ś. Reguły wymierzania kar, w przypadku wymogu prowadzenia pomiarów przy odprowadzaniu ścieków (przypadek z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.), są określone w sposób zupełny. Z jednej strony wyznacza je treść art. 305 p.o.ś. (gdy pomiary spełniające wymagane warunki w koniecznym zakresie są prowadzone), z drugiej zaś art. 305a p.o.ś., który stanowi dopełnienie tych reguł. Określa on zasady wymierzania kar, gdy wymagane pomiary nie są prowadzone lub gdy budzą one zastrzeżenia – tak jak w niniejszej sprawie, gdzie nie przeprowadzono wymaganej ilości pomiarów, a ponadto w wykonanych pomiarach pobór próbek nastąpił niezgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Według przepisu art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., sankcjonowane jest nieprzeprowadzenie wymaganych pomiarów wielkości emisji. Zagrożone administracyjną karą pieniężną naruszenie prawa ma zatem charakter formalny. Ustawodawca nakazuje bowiem przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustaleniu podlega zatem sama okoliczność nieprzeprowadzenia prawem wymaganych pomiarów. Związana z brakiem pomiaru kara ma więc za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. W celu ochrony środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Kwestia ta nie budzi kontrowersji w orzecznictwie, na co wskazuje treść orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA dnia: 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1126/10; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10; 6 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2319/11; 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1530/13 oraz 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2512/12). Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że pełnomocnikowi chodzi o przepis art. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa, jak i zaprzestania naruszenia prawa. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń czy skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. profesjonalny charakter działalności, czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa. NSA posiada bowiem wiedzę z urzędu, że skarżąca dopuściła się analogicznych naruszeń prawa w innych latach. Za niezasadny należało uznać także zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Z powołanych w owym zarzucie przepisów: art. 86 Konstytucji RP, art. 7 p.o.ś. oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzeniu szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu – nie wynika zakaz formułowania normy sankcjonującej naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku przeprowadzenia pomiarów w środowisku. Chybiony okazał się również zarzut ostatni, podnoszący omyłkowo naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 lipca 2008 r., zamiast rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że zmiana prawa, a w szczególności uchylenie z dniem 30 grudnia 2014 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego i wejście w życie zastępującego go rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego – nie ma żadnego wpływu na ocenę warunków obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Nowe przepisy, co do zasady, nie zmieniają ocen skutków prawnych zdarzeń, które powstały pod rządami dawnego prawa (zasada tempus regit actum). Respektując zakaz retroakcji, zdarzenia prawne i stosunki prawne powstałe pod rządem dawnego prawa należy oceniać według tego prawa, a nie prawa nowego, które będzie miało zastosowanie do zdarzeń prawnych i ich skutków powstałych po dacie jego wejścia w życie. Uchylenie z dniem 30 grudnia 2014 r. rozporządzenia z 2006 r. i wejście w życie zastępującego go rozporządzenia z 2014 r. nie spowodowało zatem uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] – pozwolenia wodnoprawnego (decyzja z dnia 31 grudnia 2012 r.), które to pozwolenie zostało wydane w oparciu o stan prawny określony w rozporządzeniu z 2006 r., gdyż godziłoby to w zasadę trwałości rozstrzygnięć administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.