III OSK 7566/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2175/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu stypendium dla wybitnych młodych naukowców i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2175/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu stypendium dla wybitnych młodych naukowców i umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. (pkt 1), a także zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rektor Uniwersytetu [...] wnioskiem z dnia 28 maja 2019 r. zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "organ") o przyznanie A. M. (dalej: "skarżąca") stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców na podstawie art. 360 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce"). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 360 ust. 1-5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przyznał skarżącej wnioskowane stypendium. Pismem z dnia 18 listopada 2019 r. organ poinformował Rektora Uniwersytetu [...], że przed zawarciem umowy w sprawie wypłacania stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców Uczelnia powinna zweryfikować, czy w dacie wydania decyzji wybitny młody naukowiec, w tym także doktorant, spełniał warunki otrzymania stypendium, o których mowa w art. 360 ust. 2 ww. ustawy. Stypendium ministra nie przysługuje bowiem osobom, które w dacie 14 listopada 2019 r. nie posiadały statusu młodego naukowca. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy: • osoba, która ubiegała się o stypendium jako doktorant, przed 14 listopada 2019 r. ukończyła studia doktoranckie i jako osoba posiadająca stopień doktora nie została zatrudniona w instytucie na podstawie umowy o pracę, lub • osoba, która ubiegała się o stypendium jako posiadająca stopień doktora, w dniu 14 listopada 2019 r. nie była zatrudniona w Uczelni na podstawie umowy o pracę. W przypadku, gdyby młody naukowiec nie spełnił powyższych przesłanek, Rektor Uniwersytetu [...] winien niezwłocznie przekazać taką informację do Ministerstwa. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. Uniwersytet poinformował, że A. M. przed 14 listopada 2019 r. ukończyła studia doktoranckie i jako osoba posiadająca stopień doktora została zatrudniona w Uniwersytecie [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej. W związku z tym Minister, postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., wznowił postępowanie i wstrzymał wykonanie decyzji własnej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Pismem z dnia 17 marca 2020 r. A. M. poinformowała o rozpoczęciu zatrudnienia na Uniwersytecie [...] na podstawie umowy o pracę z dniem 15 marca 2020 r. Ponadto, wskazała, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. posiadała stopień naukowy doktora oraz, że przez cały ten okres prowadziła działalność naukową. Do pisma załączyła umowę o pracę zawartą w dniu 13 marca 2020 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie wszczęte w dniu 28 maja 2019 r. w sprawie przyznania A. M. stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 360 ust. 1-5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] i umorzeniu w całości postępowania wszczętego w dniu 28 maja 2019 r. Na powyższą decyzję skarżąca pismem z dnia 24 września 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie podzielił stanowiska organu co do interpretacji podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Minister wszczął postępowanie wznowieniowe i wydał zaskarżoną decyzję na skutek informacji Rektora Uniwersytetu [...], zawartej w piśmie z dnia 10 grudnia 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności te nie mieszczą się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Można tu bowiem mówić co najwyżej o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy też niedopatrzeniu Ministra, a nie o wyjściu na jaw po wydaniu decyzji o przyznaniu stypendium nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów, nieznanych organowi, który wydał decyzję (decyzja o przyznaniu stypendium pochodzi z dnia 14 listopada 2019 r. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności podnoszone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. powinny być Ministrowi znane w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. o przyznaniu stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców, gdyż posiadał wgląd do danych z systemu POL-on. Tak więc Minister, wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2019 r. nie mógł skutecznie powołać się na informacje uzyskane z pisma Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 10 grudnia 2019 r., jako przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro miał do informacji tych dostęp w dacie wydania tej decyzji poprzez system POL-on. Zdaniem WSA w Warszawie zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił, jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Edukacji i Nauki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w drodze przyjęcia, iż organ nie miał podstaw do wznowienia postępowania na podstawie tego przepisu, gdyż w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wiedział o wszystkich okolicznościach stanowiących dowody w postępowaniu, podczas gdy w rzeczywistości organ powziął wiadomość o tych dowodach już po wydaniu pozytywnej dla skarżącej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę wbrew stanowi faktycznemu określonemu w aktach sprawy, a w szczególności pominięcie, niekwestionowanego przez skarżącą stanowiska organu, iż wskutek okoliczności związanych z zarządzonej ustawą rekonstrukcji zintegrowanego systemu informacji o szkolnictwie wyższym i nauce - POL-on, w dniu wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji nie było możliwe bezsporne ustalenie jej statusu względem wymagań stawianych kandydatom do stypendium; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - zignorowanie w uzasadnieniu wyroku argumentacji przedstawionej przez organ odnośnie przyczyn nieoparcia się przezeń na danych z POLon-u i powodów dla których konieczne było dodatkowe postępowanie wyjaśniające w sprawie statusu Skarżącej względem wymagań stawianych kandydatom do stypendium, - niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie uwzględnionej nim skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że nie zrzekam się rozprawy w niniejszej sprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nie zasługujący na uwzględnienie ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Otóż wbrew temu twierdzeniu, Sąd I instancji stosował art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w jego ocenie brak było podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w tym przepisie. Nadto przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała wyraźnie postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze treść zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej można przyjąć, iż zarzut dotyczył błędnego zastosowania tego przepisu. Skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia tego przepisu wiąże z tym, że "organ nie miał podstaw do wznowienia postępowania na podstawie tego przepisu, gdyż w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wiedział o wszystkich okolicznościach stanowiących dowody w postępowaniu, podczas gdy w rzeczywistości organ powziął wiadomość o tych dowodach już po wydaniu pozytywnej dla skarżącej decyzji". W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego. Ubocznie jedynie wskazać należy, że organ w dacie wydania decyzji przyznającej A. M. stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców tj. [...] listopada 2019 r. miał ustawowy obowiązek zweryfikowania zaistnienia przesłanek do przyznania tego stypendium. Czynił to m. in. w oparciu o dane zawarte w systemie POL-on. Informacja o nadaniu stopnia doktora przez A. M. została wprowadzona do systemu POL-on w dniu 17 października 2019 r., a więc prawie miesiąc przed wydaniem wskazanej decyzji. Jeżeli organ miał wątpliwości, czy dane te są poprawne lub prawidłowo wprowadzone do systemu, to powinien je zweryfikować przed wydaniem decyzji. Podkreślić należy, że to Minister prowadzi Zintegrowany System Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on i to on odpowiada za prawidłowe jego przygotowanie, wdrożenie i funkcjonowanie. Co więcej organ zakładał, że mógł wydać decyzję opartą o niewłaściwie ustalony stan faktyczny polecając Rektorowi Uniwersytety [...] jego weryfikację po jej wydaniu (!), zamiast samodzielnie i prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe. Tym samym podzielić należy stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż Minister, wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2019 r. nie mógł skutecznie powołać się na informacje uzyskane z pisma Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 10 grudnia 2019 r., jako przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro miał do informacji tych dostęp poprzez system POL-on w dacie wydania tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 133 § 1 p.p.s.a. uznać go należy za niezasadny. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Jedocześnie podkreślić należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W konsekwencji nie jest zasadny podnoszony w połączeniu z wyżej powołanymi przepisami zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jest to przepis o charakterze wynikowym. Jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.