III OSK 776/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 398/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 398/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Powiatu w Ż. w dniu 29 grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXI/348/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. Jako podstawę podjętej uchwały podano art. 21 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu, a także § 2 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu. W § 1 ust. 1 ww. uchwały ustalono następujące miesięczne wysokości diet dla: a) Przewodniczącego Rady – 90% maksymalnej diety; b) Wiceprzewodniczącego Rady – 73% maksymalnej diety; c) Nieetatowego Członka Zarządu – 88% maksymalnej diety; d) Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej – 65% maksymalnej diety; e) Przewodniczącego Komisji innej niż Rewizyjna – 58% maksymalnej diety; f) Wiceprzewodniczącego Komisji – 52% maksymalnej diety; g) Pozostałych radnych – 45% maksymalnej diety. Natomiast w ust. 2 wskazano, że należna dieta, o której mowa w pkt 1 ppkt od d do g ulega podwyższeniu o 10% kwoty diety określonej w pkt 1 ppkt g w przypadku pracy radnego w co najmniej trzech komisjach rady. Z kolei w ust. 3 określono, że należna dieta, o której mowa w pkt 1 ulega obniżeniu za każdą nieobecność radnego na: a) posiedzeniu sesji Rady Powiatu o 10%; b) posiedzeniach komisji stałych o 5%. Zgodnie jednak z ust. 4 § 1 ww. uchwały Przewodniczący Rady lub Przewodniczący Komisji usprawiedliwiają nieobecność radnego na posiedzeniu sesji lub komisji, w sytuacji gdy radny reprezentuje radę na zewnątrz lub jest oddelegowany przed radę do udziału w pracach innych organów. Z kolei w myśl ust. 5 podstawą obniżenia diety jest lista obecności stanowiąca załącznik odpowiednio do protokołu z posiedzenia sesji Rady Powiatu lub ich stałych komisji. Usprawiedliwioną nieobecność potwierdza na liście obecności Przewodniczący Rady lub Przewodniczący Komisji (lub ich zastępcy). Łączna wysokość potrąceń nie może być wyższa niż 70% należnej diety. W ust. 6 wskazano, że w razie nieobecności nieetatowego członka zarządu na sesji Rady Powiatu, posiedzeniach Komisji i Zarządu Powiatu stosuje się zapis pkt 3 z tym, że łączna kwota potraceń nie może przekroczyć 70% należnej diety. Natomiast w ust. 7 ustalono, że w razie zbiegu diet z różnych tytułów, o których mowa w pkt 1, przysługuje jedna dieta w wyższej wysokości z zastrzeżeniem pkt 8. Zgodnie z § 1 ust. 8 ww. uchwały diety, o których mowa w pkt 1 nie przysługują: a) Staroście i Wicestaroście, jeżeli są radnymi za udział w sesjach Rady, posiedzeniach komisji i Zarządu Powiatu; b) etatowym członkom zarządu bez względu na wymiar zatrudnienia. W § 2 ust. 1 ww. uchwały ustalono, że upoważnia się Przewodniczącego Rady Powiatu w Ż. do zawarcia z radnym Powiatu Ż., któremu wyrażono zgodę na przejazd w podróży służbowej pojazdem niebędącym własnością Powiatu, umowy cywilnoprawnej o korzystanie z prywatnego pojazdu do celów służbowych. Z kolei z § 2 ust. 2 ww. uchwały wynika, że upoważnia się Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Ż. do wystawiania Przewodniczącemu Rady Powiatu w Ż. polecenia wyjazdu służbowego oraz określenia w nim terminu i miejsca wykonywania zadania, miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, a także środka transportu właściwego do odbycia podróży służbowej. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 3 ww. uchwały za przejazd w podróży służbowej pojazdem niebędącym własnością Powiatu przysługuje radnemu zwrot kosztów przejazdu według maksymalnych stawek za 1 km przebiegu pojazdu, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ustawy o transporcie drogowym. Na mocy § 3 ww. uchwały straciła moc uchwała nr XXXV/334/2014 Rady Powiatu w Ż. z dnia 20 stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. W § 4 ww. uchwały ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Powiatu w Ż. i Zarządowi Powiatu w Ż., zaś zgodnie z § 5 ww. uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalania wysokości diet należnych od dnia 1 stycznia 2022 r. W piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. Wojewoda Śląski wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, zaskarżając ją w całości jako sprzeczną z art. 21 ust. 4 i ust. 5 i art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Śląski podkreślił na wstępie, że radny pełni funkcję społecznie, a dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę, a wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści głównie z tytułu pomniejszonego wynagrodzenia za pracę, jak i innych zarobków, które radny mógłby uzyskać w czasie, który poświęca na działalność na rzecz samorządu – w związku z obecnością na sesjach rady powiatu, posiedzeniach komisji bądź wykonywania innych obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu. Wojewoda Śląski podkreślił, że bezsprzecznie funkcja radnego jest funkcją wykonywaną dobrowolnie oraz społecznie i nie można jej traktować jako działalności przynoszącej korzyści zarobkowe. Następnie Wojewoda Śląski wskazał, że na podstawie art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu powinna określić zasady, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zaznaczył jednocześnie, że w przepisie art. 21 ust. 4 ww. ustawy ustawodawca posłużył się terminem "dieta", przy czym nie zamieścił w przepisach legalnej definicji tego pojęcia. Jednak jak wskazał Wojewoda Śląski zgodnie z utrwalonym od wielu lat orzecznictwem sądów administracyjnych uznaje się, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym w ocenie Wojewody Śląskiego przyjąć należy, że art. 21 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 4 tego przepisu ustawy przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Wojewoda Śląski podkreślił, że zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady, czy radny przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Wojewoda Śląski podniósł, że w jego ocenie § 1 ust. 1 uchwały jest sprzeczny z art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 Konstytucji RP. Jak wskazał Wojewoda Śląski rada powiatu powinna stanowić regulacje w sposób precyzyjny i jasny. W związku z tym Rada Powiatu w Ż. odsyłając w uchwale do "maksymalnej wysokości diety" powinna w sposób precyzyjny i jednoznaczny określić, o jakiej diecie jest mowa, tzn. powinna w treści § 1 ust. 1 uchwały albo określić kwotowo dietę dla radnych, albo zastosować odesłanie do konkretnie wskazanych przepisów, na podstawie których można określić maksymalną dietę dla radnych powiatu. Wojewoda Śląski przyznał, że co prawda w podstawie prawnej uchwały przywołano rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu, jednak treści § 1 ust. 1 uchwały nie można w jego ocenie uznać za prawidłową regulację, gdyż budzi wątpliwości interpretacyjne co do przepisów, które powinny być zastosowane. Nieprecyzyjność regulacji w powyższym zakresie powoduje zdaniem Wojewody Śląskiego niemożność ustalenia, w jakiej wysokości przysługuje radnemu dieta, co ma wpływ na legalność całej uchwały. Wojewoda Śląski wskazał, że Rada Powiatu w Ż. wykonała wprawdzie ustawowy obowiązek przyznania diety radnym wynikający z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. ustaliła wysokość diety dla radnych i potrącenia za nieobecność radnych na sesji lub komisji stałej, ale z uchwały wynika jednocześnie, że radny otrzymałby pełną miesięczną dietę, nawet jeśli w danym miesiącu nie odbyłyby się żadne posiedzenie rady lub komisji, gdyż w uchwale nie sprecyzowano unormowań odnoszących się do takiej sytuacji faktycznej, a tym samym w uchwale brak jest przesłanek do potrącenia radnemu miesięcznego ryczałtu, co z kolegi przesądza o tym, że dieta radnych będzie w konsekwencji stanowiła miesięczne wynagrodzenie z tytułu bycia radnym. Przedmiotowa uchwała nie zawiera zatem regulacji dotyczących niewykonywania w danym miesiącu funkcji Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady, a także pozostałych radnych i w związku z tym narusza normę kompetencyjną z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w sposób kwalifikujący się w ocenie Wojewody Śląskiego do kategorii istotnych naruszeń prawa. Wojewoda Śląski podkreślił, że analiza strony BIP Starostwa Powiatowego w Ż. prowadzi do wniosku, że w latach 2019-2021 sesje Rady Powiatu nie odbywały się w każdym miesiącu, np. w 2019 roku żadna sesja Rady nie odbyła się w lutym, kwietniu, lipcu i w listopadzie, a w 2020 roku w styczniu, marcu czerwcu, wrześniu i listopadzie, zaś w 2021 roku w lutym, kwietniu, lipcu i wrześniu. Dlatego zdaniem Wojewody Śląskiego już choćby dotychczasowa praktyka w działaniach organu stanowiącego powiatu powinna przesądzać o konieczności przewidzenia w treści uchwały stosownych potrąceń, uwzględniających częstotliwość posiedzeń Rady, tak by należne radnym diety nie stały się miesięcznym ryczałtem. Ponadto, w ocenie Wojewody Śląskiego treść § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały w brzmieniu: Należna dieta, o której mowa w pkt 1 ppkt od d do g ulega podwyższeniu o 10 % kwoty diety określonej w pkt 1 ppkt g w przypadku pracy radnego w co najmniej trzech komisjach rady, jest sprzeczna z art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że Radny pobiera diety z tytułu członkostwa w nie więcej niż dwóch komisjach. Powyższe świadczy zatem o tym, że w uchwale w tym zakresie przyjęto rozwiązania inne niż te ustalone przez ustawodawcę. Co więcej, zdaniem Wojewody Śląskiego przedmiotowa uchwała zawiera również inne nieprawidłowości, tj. regulacja § 2 ust. 2 uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu. Na podstawie § 2 ust. 2 w związku z ust. 1 ww. rozporządzenia czynności dotyczące określenia terminu i miejsca wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej w stosunku do przewodniczącego rady dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę. W Radzie Powiatu w Ż. jest natomiast powołanych dwóch Wiceprzewodniczących, a zatem Rada była obowiązana do wskazania, który z nich dokonuje w stosunku do Przewodniczącego Rady omawianych czynności związanych z jego podróżą służbową (np. wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem). Powyższe niewypełnienie delegacji ustawowej należy w ocenie Wojewody Śląskiego zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Dodatkowo Wojewoda Śląski zauważył, że w § 1 ust. 2, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 uchwały błędnie odwołano się do punktów tego paragrafu, zamiast do ustępów. Ponadto, w § 1 ust. 1 wyliczenie zostało ujęte w litery, a w odwołaniu do nich posłużono się skrótem "ppkt", mimo że zasady techniki prawodawczej nie przewidują podpunktu jako części jednostki redakcyjnej. Podobnego, nieprawidłowego, podziału dokonano w § 1 ust. 3 i ust. 8 uchwały. Konkludując, Wojewoda Śląski wskazał, że Rada Powiatu w Ż. nie określiła prawidłowo wysokości diet radnych Rady Powiatu w Ż. oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, wobec czego istotnie naruszyła przepisy prawa, tj. art. 21 ust. 4 i ust. 5, art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie natomiast z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym sprzeczna z prawem uchwała organu powiatu jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Ż. wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od Wojewody Śląskiego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego przedłużenia według norm przepisanych. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Rada Powiatu w Ż. wyjaśniła, że na gruncie obowiązujących przepisów nie powinno być wątpliwości, że powołując się na określony % maksymalnej diety pod pojęciem "maksymalnej diety" rozumiała dietę w najwyższej wysokości określoną na podstawie art. 21 ust. 5 i ust. 5a ustawy o samorządzie powiatowym, obecnie unormowaną treścią rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu, czemu dano zresztą wyraz powołując się na ww. rozporządzenie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, na co zwrócił uwagę sam Wojewoda Śląski. Tym samym w ocenie Rady Powiatu w Ż. treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczna z art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 Konstytucji RP i nie budzi ona wątpliwości interpretacyjnych co do przepisów, które powinny być zastosowane, gdyż te wskazano w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej Rada Powiatu w Ż. wskazała, że uchwałą z dnia 28 marca 2022 r., nr XXXIII/379/2022 w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż., dokonała zmiany zaskarżonej uchwały w ten sposób, że w § 1 uchwały z dnia 29 grudnia 2021 r., Nr XXXI/348/2021 dodano pkt 9 w brzmieniu: "Przez określoną w uchwale maksymalną wysokość diety rozumie się kwotę diety w najwyższej wysokości określoną na podstawie art. 21 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2020, poz. 920 z późn. zm.)", w związku z czym wskazywana przez Wojewodę Śląskiego "nieprecyzyjność regulacji", została wyeliminowana. W ocenie Rady Powiatu w Ż. bezzasadny jest również drugi z powołanych w treści skargi zarzutów, wedle którego w zaskarżonej uchwale nie sprecyzowano unormowań odnoszących się do takiej sytuacji faktycznej, w której w danym miesiącu nie odbędzie się żadne posiedzenie rady lub komisji. Rada Powiatu w Ż. powołała się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt. III SA/G1 637/20, w którym stwierdzono, że ustawodawca nie konkretyzuje, jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca wskazuje tylko, że radnemu przysługują diety. Wobec powyższego, w ocenie Rady Powiatu w Ż. ustawa o samorządzie powiatowym określa zakres funkcji radnego, które nie ograniczają się jedynie do udziału w posiedzeniach sesji i komisji. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym radny utrzymuje bowiem stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei art. 21 ust. 9 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż w sprawach dotyczących powiatu radni mogą kierować interpelacje i zapytania do starosty. Powyższe przepisy ustawy o samorządzie powiatowym regulują zakres wykonywania funkcji radnego. Uprawniony jest zatem w ocenie Rady Powiatu w Ż. pogląd, że ustalając przysługujące radnemu diety, rada powiatu powinna mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań, a nie tylko udział w posiedzeniach rady lub komisji. W tym stanie rzeczy zdaniem Rady Powiatu w Ż. prawidłowo w zaskarżonej uchwale ustalono miesięczny ryczałt diety, bez względu na ilość odbywających się sesji Rady Powiatu i komisji Rady Powiatu, uwzględniając całokształt zakresu czynności wykonywanych przez radnych, o których mowa w wyżej wymienionych przepisach ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, Rada Powiatu w Ż. podniosła, że jej zdaniem prawidłowo też w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały zostały określone zasady procentowego potrącenia kwoty diety za nieobecność radnego na posiedzenia sesji Rady Powiatu i posiedzeniach komisji stałych, albowiem skoro dieta jest ekwiwalentem za utracone korzyści w związku z wykonywaniem mandatu, to nieobecność na tych posiedzeniach, oznacza brak podstaw do wypłacania diety w pełnej wysokości. W ocenie Rady Powiatu w Ż. bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wprowadzenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji § 1 ust. 2, zgodnie z którą należna dieta, o której mowa w ust. 1 lit. od d do g ulega podwyższeniu o 10 % kwoty diety określonej w ust. 1 lit. g w przypadku pracy radnego w co najmniej trzech komisjach rady. Podwyższenie o 10% kwoty diety nie stanowi o pobieraniu przez radnego diety z tytułu członkostwa w więcej niż dwóch komisjach. Radny nadal pobiera dietę z tytułu członkostwa wyłącznie w dwóch komisjach, nie otrzymuje jakiejkolwiek diety z tytułu członkostwa w trzeciej komisji, a wyłącznie z uwagi na spełnienie dodatkowego kryterium polegającego na pracy w co najmniej trzech komisjach rady, jego dieta, nadal przyznana z tytułu członkostwa w dwóch komisjach, ulega podwyższeniu o 10% kwoty diety określonej w ust. 1 lit. g. Zdaniem Rady Powiatu w Ż. taka regulacja, jako zgodna z art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, jest w pełni dopuszczalna. Rada Powiatu w Ż. dodała, że na uwzględnienie nie zasługuje również kolejny z podniesionych zarzutów, wedle którego regulacja § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu, a to z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie precyzuje, który z dwóch powołanych wiceprzewodniczących Rady dokonuje w stosunku do Przewodniczącego Rady czynności związanych z jego podróżą służbową. Rada Powiatu w Ż. podkreśliła, że skoro w treści zaskarżonej uchwały nie wskazano imiennie żadnego z dwóch wiceprzewodniczących Rady Powiatu, oznacza to, że w stosunku do Przewodniczącego Rady czynności związanych z jego podróżą służbową może dokonywać każdy z dwóch powołanych wiceprzewodniczących Rady. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej Rada Powiatu w Ż. wskazała, że uchwałą z dnia 28 marca 2022 r., nr XXXIII/379/2022 w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż., dokonano zmiany zaskarżonej uchwały, w ten sposób, że w § 2 uchwały z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 ust. 2 otrzymał brzmienie: "Upoważnia się najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Ż. do wystawiania Przewodniczącemu Rady Powiatu w Ż. polecenia wyjazdu służbowego oraz określenia w nim terminu i miejsca wykonywania zadania, miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, a także środka transportu właściwego do odbycia podróży służbowej", w związku z czym wskazywane przez Wojewodę Śląskiego "istotne naruszenie prawa", zostało wyeliminowane. Wreszcie, Rada Powiatu w Ż. wskazała, że uchwałą Rady Powiatu w Ż. z dnia 28 marca 2022 r., nr XXXIII/379/2022 w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż., dokonała zmiany zaskarżonej uchwały eliminując wskazywane przez Wojewodę Śląskiego błędy w zakresie określenia jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 398/22 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu określonego przez ustawodawcę organ nadzoru traci uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, ale zgodnie z art. 81 ust. 1 ww. ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Śląski, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł o orzeczenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym argumentując, że została ona podjęta z naruszeniem art. 21 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 17 ust. 3 ww. ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. Choć Sąd I instancji przyznał, że w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w Zasadach techniki prawodawczej będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa. Z kolei istotne naruszenie prawa, jak wyjaśnił Sąd I instancji, ma miejsce wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał zatem, że zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej uchwały art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu może ustalić zasady przysługujących radnemu diet oraz zasady zwrotu kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z kolei w ust. 5 ustawodawca wskazał, że wysokość diet nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4 krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Sąd I instancji wskazał, że z treści ww. przepisów wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez niego funkcji. Z kolei z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Są to zatem, jak wskazał Sąd I instancji powołując się na definicję zawartą w "Uniwersalnym słowniku języka polskiego" pod red. St. Dubisza: "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych". Następnie przywołując wyrok z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, Sąd I instancji podał, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tym wyroku, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zauważył przy tym, że ustawodawca nie konkretyzuje, jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca wskazuje bowiem tylko, że radnemu diety przysługują. Jak podkreślił jednak Sąd I instancji, nie można tracić z pola widzenia, że dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem, ani też nawiązaniem z nim umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady powiatu, pracy w komisjach, wykonywania innych czynności), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Zatem przez "dietę", zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dodał przy tym, że zasady ustalania wysokości diety powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo iż stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Niedopuszczalna jest zatem w ocenie Sądu I instancji sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków i w konsekwencji nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że rację ma Wojewoda Śląski, że w zaskarżonej uchwale nie ustalono kompleksowo regulacji pozwalających na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko tych, związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Dietę radnego powiązano wyłącznie z uczestniczeniem przez niego w posiedzeniach rady czy komisji, kiedy to radny realizując swój mandat podejmuje wiele innych czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji. Tymczasem prawidłowa realizacja upoważnienia w zakresie wysokości diet radnych powiatowych wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady powiatu, czy komisji rady powiatu. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Sąd I instancji wyjaśnił, że powinien on zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady i posiedzeniach komisji rady, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej, albo podejmie ją w tylko w pomniejszonym zakresie czasowym (przykładowo wskutek choroby, urlopu), dieta nie będzie mu w ogóle przysługiwać, albo zostanie pomniejszona. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący nieważności § 1 ust. 1 uchwały jako sprzecznego z art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Dodatkowo, Sąd I instancji uznał, że rację ma również Wojewoda Śląski wskazując na nieważność § 1 ust. 2 uchwały, gdyż podniesienie diety radnego o 10% w przypadku jego pracy w trzech komisjach rady, zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem jest sprzeczne z art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że radny pobiera diety z tytułu członkostwa w nie więcej niż dwóch komisjach. Okoliczność, że ustawodawca sprecyzował wprost zasadę i zastrzegł, że radny powiatowy pobiera dietę za członkostwo w nie więcej niż dwóch komisjach, oznacza, że w uchwale w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych nie można odmiennie określić zasad w tym zakresie. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że regulacja zaskarżonej uchwały stanowi więc we wskazanym zakresie istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu zasad wypłaty diety, które w sposób niedopuszczalny modyfikują normy ustawowe. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Sprzeczność ta zdaniem Sądu I instancji jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Za zasadny uznał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zarzut nieważności § 2 ust. 2 uchwały poprzez niewypełnienie delegacji z art. 21 ust. 4 w związku z art. § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu, a mianowicie, że zaskarżona uchwała nie precyzuje, który z dwóch powołanych Wiceprzewodniczących Rady dokonuje w stosunku do Przewodniczącego Rady czynności związanych z jego podróżą służbową. Sąd I instancji wskazał, że treść ww. rozporządzenia jasno określa, że "czynności (...) w stosunku do przewodniczącego rady dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę". Rację ma zatem, w ocenie Sądu I instancji, Wojewoda Śląski, że Rada Powiatu w Ż. nie wypełniła delegacji ustawowej co stanowi istotne naruszenie prawa. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że Rada Powiatu wyeliminowała wskazane uchybienie podejmując w dniu 28 marca 2022 r. uchwałę nr XXXIII/379/2022, zmieniającą zaskarżoną uchwałę, w której to wskazano, że: "Upoważnia się najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Ż. do wystawiania Przewodniczącemu Rady Powiatu w Ż. polecenia wyjazdu służbowego oraz określenia w nim terminu i miejsca wykonywania zadania, miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej, a także środka transportu właściwego do odbycia podróży służbowej". Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, co nie zmienia faktu, iż w jego ocenie należało stwierdzić nieważność uchwały z uwagi na zasadność wcześniej omówionych zarzutów. Sąd I instancji dodał także, że nie uważa, by było naruszeniem prawa, które wymagałoby stwierdzenia nieważności uchwały, treść § 1 ust. 1 uchwały, poprzez braku wskazania aktu prawnego, z którego wynika maksymalna wysokość diety. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rację ma bowiem Rada Powiatu w Ż., że skoro w podstawach prawnych podjętej uchwały wskazano konkretne rozporządzenie, z którego wynika maksymalna wysokość diety, to naruszenie to jest nieistotne. Także to uchybienie Rada Powiatu w Ż. wyeliminowała zresztą podejmując uchwałę nr XXXIII/379/2022, zmieniającą zaskarżoną uchwałę, poprzez sprecyzowanie jaki akt prawny ustala maksymalną wysokość diety. W ocenie Sadu I instancji także błędne określenie jednostek redakcyjnych przepisów uchwały, choć jest sprzeczne z Zasadami techniki prawodawczej, to nie stanowi ono jednak istotnego naruszenia prawa zwłaszcza, że ich powiązania treściowe pozwalają na prawidłowe odczytanie treści uchwały. Również to uchybienie Rada Powiatu w Ż. wyeliminowała, uchwałą nr XXXIII/379/2022, zmieniającą zaskarżoną uchwałę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Powiatu w Ż. i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Rady Powiatu w Ż. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedłożenia, według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w Ż. nr XXXI/348/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. jest sprzeczna z tym przepisem, gdyż nie ustala kompleksowo regulacji pozwalających na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków; 2. art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zapis § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w Ż. nr XXXI/348/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. jest sprzeczny z tym przepisem, gdyż przyznaje radnemu Rady Powiatu w Ż. prawo do diety z tytułu członkostwa w trzech komisjach Rady Powiatu; 3. art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w Ż. nr XXXI/348/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. jako sprzeczna z prawem jest nieważna; II. przepisów prawa procesowego, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Sąd I Instancji ustalił, że uchwała Rady Powiatu w Ż. nr XXXI/348/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. nie ustala kompleksowo regulacji pozwalających na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że jej zdaniem zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Ż. nie jest sprzeczna z art. 21 ust. 4 oraz art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, ustala ona kompleksowo regulacje pozwalające na uwzględnienie, w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu, wszystkich jego obowiązków. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet, a ogranicza się do wskazania, że radnemu przysługują diety i w pozostałym zakresie zasady przyznawania diet pozostawia na mocy art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym radzie powiatu. W pojęciu "zasady", jak podkreśliła strona skarżąca kasacyjnie, mieści się natomiast zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że ustawa o samorządzie powiatowym określa zakres funkcji radnego, które nie ograniczają się jedynie do udziału w posiedzeniach sesji i komisji. W związku z tym w zaskarżonej uchwale ustalono miesięczny ryczałt diety, bez względu na ilość odbywających się sesji Rady Powiatu i komisji Rady Powiatu, uwzględniając całokształt zakresu czynności wykonywanych przez radnych, o których mowa w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie jedyną możliwością potrącania diet, która może mieć charakter weryfikowalny i przez to obiektywny, jest potrącanie diet za brak udziału w sesjach Rady Powiatu i komisjach Rady Powiatu, na podstawie list obecności. Natomiast pozostałe formy aktywności radnego znajdują się poza możliwymi do zbadania dla organu aktywnościami. W konsekwencji zawężenie diet i ich obniżanie w związku z brakiem obecności na sesjach Rady Powiatu i komisjach Rady Powiatu, a równocześnie sugerowanie wprowadzenia mechanizmu potrącania za brak aktywności na innych płaszczyznach, co jest nieweryfikowalne w sposób obiektywny, wyklucza możliwość wypłacenia radnemu diety w sytuacji braku sesji Rady Powiatu i komisji Rady Powiatu w danym miesiącu, pomimo tego, że radny taką aktywność może prowadzić. Tak samo odnoszenie się do zwolnienia lekarskiego jako podstawy niewypłacenia diety jest niedopuszczalne, gdyż organ nie ma prawa żądać od radnego przedstawienia takiego dokumentu, z uwagi na brak stosunku pracy. W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie ustalenie skutecznego i weryfikowalnego mechanizmu zmniejszania diety w związku z brakiem aktywności radnego w pozostałej (tj. z wyłączeniem uczestnictwa w sesjach Rady Powiatu i w komisjach Rady Powiatu) sferze działalności mandatowej wydaje się być niemożliwe. Co więcej, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza również art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zapis § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w Ż. Nr XXXI/348/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. jest sprzeczny z tym przepisem, gdyż przyznaje radnemu Rady Powiatu w Ż. prawo do diety z tytułu członkostwa w trzech komisjach Rady Powiatu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie podwyższenie o 10% kwoty diety nie stanowi o pobieraniu przez radnego diety z tytułu członkostwa w więcej niż dwóch komisjach. Radny nadal pobiera dietę z tytułu członkostwa wyłącznie w dwóch komisjach i nie otrzymuje jakiejkolwiek diety z tytułu członkostwa w trzeciej komisji, a wyłącznie z uwagi na spełnienie dodatkowego kryterium polegającego na pracy w co najmniej trzech komisjach rady, jego dieta, nadal przyznana z tytułu członkostwa w dwóch komisjach, ulega podwyższeniu o 10% kwoty diety określonej w ust. 1 lit. g. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że taka regulacja, jako zgodna z art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, jest w pełni dopuszczalna. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które ustalono, że zaskarżona uchwała nie ustala kompleksowo regulacji pozwalających na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Odnosząc się do powyższego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji przede wszystkim wyjaśnić należy, że taki zarzut może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą również nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że część regulacji zawartych w zaskarżonej w sprawie uchwale Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych stanowi istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu zasad wypłaty diety, które w sposób niedopuszczalny modyfikują normy ustawowe i świadczą w związku z tym o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Na podstawie pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. jest sprzeczna z tym przepisem, gdyż nie ustala kompleksowo regulacji pozwalających na uwzględnienie, w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu, wszystkich jego obowiązków. Zarzut ten jest bezzasadny. W związku z treścią omawianego zarzutu wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. W takiej sytuacji istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie ustala w sposób kompleksowy regulacji pozwalających na uwzględnienie przy ustalaniu wysokości diety wszystkich obowiązków radnych. Sąd I instancji słusznie bowiem wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawidłowa realizacja upoważnienia ustawowego dotyczącego ustalenia wysokości diet radnych powiatowych wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad, które przy kształtowaniu wysokości diety radnego w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady powiatu, czy też komisji rady powiatu. Tymczasem w uchwale Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 dietę radnego powiązano wyłącznie z uczestniczeniem przez niego w posiedzeniach rady czy komisji, zupełnie pomijając to, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele innych czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5 ww. ustawy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Podkreślenia przy tym wymaga kompensacyjny charakter samej diety mającej stanowić wyrównanie zmniejszonego przez radnego dochodu (zarobku) w związku z wykonywaniem mandatu oraz poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem mandatu. Ustalone przez radę powiatu zasady mają rekompensować ograniczoną możliwość zarabiania przez radnego w związku z wykonywaniem mandatu oraz ponoszenia niezrekompensowanych w inny sposób wydatków z związku z wykonywaniem mandatu. Wyraźnie stanowi o tym art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego mającej, co należy podkreślić, status wiążącej Polskę umowy międzynarodowej stanowiącej część obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie z jego treścią status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatów co oznacza, że powinien on zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 798/25). Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach słusznie wskazał, że skoro wykonywanie mandatu radnego związane jest z szeregiem różnorodnych aktywności, to przy ustalaniu zasad ustalania wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych, należało uwzględnić wszystkie jego obowiązki, a nie tylko - jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale – wzięcie pod uwagę wyłącznie tych związanych z uczestniczeniem przez radnego w posiedzeniach rady, czy komisji. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien tak uchwalić przepisy dotyczące diet należnych radnym, aby możliwe było powiązanie wykonywania mandatu z jak najszerszym zakresem aktywności radnego w ramach tego mandatu. Co istotne, nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego określenie, jakie to niewykonywane przez radnego aktywności w ramach mandatu powinny skutkować obniżeniem diety i w jakiej wysokości powinny być te obniżki. To jest zakres samodzielności rady powiatu i sami radni powinni dążyć do tego, żeby dostosować wykonywanie mandatu do lokalnych warunków, potrzeb, oczekiwań mieszkańców i możliwości. Jeżeli radny będzie wiedział, że za brak określonych aktywności z jego strony dieta będzie mu pomniejszona, wówczas jest większa szansa na pełniejsze zaangażowanie się radnego w zakresie kontaktów z mieszkańcami i ich reprezentowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Słusznie zatem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji, a skoro powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały, winno prowadzić stwierdzenia nieważności uchwały zawierającej regulacje istotnie naruszające prawo. Nie mógł także odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że zapis § 1 ust. 2 zaskarżonej w sprawie uchwały jest sprzeczny z tym przepisem, gdyż przyznaje radnemu Rady Powiatu w Ż. prawo do diety z tytułu członkostwa w trzech komisjach Rady Powiatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie zarzucając niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego ponownie nie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Niezależnie jednak od tego w związku z treścią omawianego zarzutu dodać należy, że w zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu powiatowego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wynikają natomiast pewne ograniczenia w kształtowaniu owych zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok ogólnej przesłanki nienaruszania obowiązującego prawa, art. 17 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że radny może pobierać diety z tytułu członkostwa w nie więcej niż dwóch komisjach. Rację ma zatem zarówno Wojewoda Śląski, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazując na nieważność § 1 ust. 2 uchwały, w którym przewidziano możliwość podwyższenia o 10% kwoty diety radnego w przypadku jego pracy w trzech komisjach rady. Powyższa regulacja stanowi bowiem przekroczenie delegacji ustawowej. W związku z nieskutecznością powyższych zarzutów nie mógł także odnieść skutku trzeci z zarzutów sformułowany jako konsekwencja ww. naruszeń zarzucanych przez stronę skarżącą kasacyjnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Na jego podstawie zarzucono bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchwała Rady Powiatu w Ż. z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXXI/348/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Powiatu w Ż. jako sprzeczna z prawem jest nieważna. W związku z niepodważeniem słuszności stanowiska Sądu I instancji co do stwierdzonych w skarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa, jako prawidłowe uznać należało w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.