III OSK 783/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 514/22 w sprawie ze skargi M.W. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia 2 listopada 2021 r. nr 322/2021 w przedmiocie zmiany zarządzenia zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 514/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. (dalej: "skarżący") na zarządzenie Burmistrza [...] (dalej: "organ") z 2 listopada 2021 r. nr 322/2021 w przedmiocie zmiany zarządzenia zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 28 stycznia 2021 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej. Na skutek jej udzielenia, pismem z 25 lutego 2021 r. organ nałożył na zainteresowanego obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 30,28 zł. Następnie, pismem z 4 czerwca 2021 r. poinformował o zmianie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w związku z wydaniem zarządzenia zmieniającego zarządzenie nr 19/2019 z 19 lutego 2019 r. w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej. W skardze do WSA z 11 sierpnia 2022 r. wniesiono o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia z 2 listopada 2021 r. nr 322/2021 w sprawie zmiany zarządzenia nr 91/2021 w sprawie zmiany zarządzenia nr 19/2021 w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów ustawy o samorządzie gminnym; oraz o stwierdzenie że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwota kserokopii jednej strony wskazana przez organ w zarządzeniu jest ponad dziesięciokrotnie wyższa od kwoty wynikającej z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego, podkreślając że zacytowany przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie wskazuje, że wysokość dodatkowych kosztów może określić wnioskodawca, a także nie określa sposobu wyliczenia tych kosztów, pozostawiając organowi administracji publicznej inicjatywę w tym zakresie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za zasadną i stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że skarżący wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny, albowiem z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że po wystąpieniu przez niego z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej został poinformowany o obowiązku uiszczenia opłat za udzielenie informacji publicznej w wysokości wynikającej z tegoż zarządzenia. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 171/20, że art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 oraz art. 33 ust. 1 i 3 u.s.g. nie mogą stanowić podstawy do wydania przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza) zarządzenia dotyczącego określania wysokości opłat związanych z udostępnianiem informacji publicznej, albowiem zarówno w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, jak i w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest upoważnienia do wydania takiego zarządzenia. Sąd poniósł, że Burmistrz (wójt, prezydent miasta) jest organem gminy, który w konkretnie wskazanych przepisach ustawy o samorządzie gminnym wydaje zarządzenia - art. 26a ust. 1, art. 31 b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3, jednak do spraw tych niewątpliwie nie należy wydawanie zarządzeń w sprawie opłat za udostępnianie informacji publicznej w znaczeniu aktów abstrakcyjnych i generalnych. Podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia nie ma również w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza nie wynika to z wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1. W ocenie Sądu brak było podstawy prawnej do tego, by w zaskarżonym zarządzeniu regulować w sposób generalny i abstrakcyjny oddolną kwotę kosztów udostępnienia informacji publicznej, która uzasadniałaby nałożenie na wnioskodawcę obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu kosztów dodatkowych w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu nie było również podstaw prawnych do tego, by zarządzeniem regulować zasady wyliczenia opłaty w związku z dodatkowymi kosztami w sposób wskazany w § 1 zaskarżonego zarządzenia, skoro opłata ta jest wyliczana ad casum i należy ją traktować jako wyjątek od zasady bezpłatnego udostępniania informacji publicznej, a jako wyjątku, przepisu art. 15 u.d.i.p. nie można wykładać rozszerzająca. WSA nie zgodził się z organem, że zaskarżone zarządzenie stanowiło jedynie akt kierownictwa wewnętrznego urzędu, a jego treść miała na celu ujednolicenie wysokości kosztów dodatkowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej przez referaty/wydziały/komórki organizacyjne urzędu, gdyż nie ulega wątpliwości, że treść zaskarżonego zarządzenia (w tym szczególności jego § 2) determinuje sytuację prawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej. Organ zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z przepisem art. 31 u.s.g. przez błędną wykładnię ich wykładnię, której konsekwencją pozostaje przyjęcie, że treść wskazanych wyżej przepisów nie może stanowić wymaganej podstawy prawnej dla zarządzenia Nr 322/2021 Burmistrza [...] z dnia 2 listopada 2021 r. stanowiącego akt kierownictwa wewnętrznego ustalającego zasady ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej i w konsekwencji stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi skarżącego; a także zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiono w niej wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, co przesądza, że podstawa faktyczna kwestionowanego wyroku Sądu pierwszej instancji jest bezsporna. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 31 u.s.g., wadliwie przyjmując, że treść wskazanych przepisów nie może stanowić wymaganej podstawy prawnej dla zarządzenia Nr 91/2021 Burmistrza [...] z dnia 18 marca 2021 r. Organ przyjmuje, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego określający zasady ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej, niezawierający norm prawnych skierowanych do podmiotów zewnętrznych i niestanowiący źródła ich obowiązków. Należy przypomnieć, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu interpretacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych - wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21. Przekładając powyższe uwagi o charakterze systemowym na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że podnosząc wyłącznie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ wyłączył możliwość weryfikacji wyrażonej przez WSA oceny treści kwestionowanego skargą zarządzenia Nr 322/2021 z 2 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok Sądu pierwszej instancji wyłącznie w zakresie, który dotyczy sposobu rozumienia art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 u.s.g. Analizując przedmiotową materię trzeba wstępnie podać, że art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 15 ust. 1 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Ponoszenie przez uprawnionego do uzyskania dostępu do informacji publicznej kosztów związanych z jej przygotowaniem i udzieleniem do niej dostępu zostało przewidziane jedynie w przypadku informacji udostępnianej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że dopuszczalne jest tylko pobieranie opłat odpowiadających "dodatkowym kosztom" poniesionym przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Realizacja uprawnienia do pobrania opłaty wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Przepis ten nie może być podstawą do generalnego ustalania wysokości opłat we wszystkich sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznych. Podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza nie wynika również z przepisów u.s.g., w szczególności nie wynika z treści art. 31 tej ustawy, który stanowi jedynie, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Nie ma uzasadnionych podstaw, aby stwierdzić, że wprowadzenie "zasad ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej" dotyczy wyłącznie pracowników urzędu gminy, podległych burmistrzowi. Jak jednoznacznie wynika z treści skierowanego do skarżącego pisma Burmistrza z 4 czerwca 2021 roku, zarządzenie z 18 marca 2021 roku, które zostało zmienione zarządzeniem z 2 listopada 2021 roku zostało powołane wprost jako źródło opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika podstawa do ustalenia przez burmistrza gminy w drodze zarządzenia zasad określania wysokości opłat w związku z udostępnieniem informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.