III OSK 790/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1403/22 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 maja 2022 r., nr 486/kadr/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną.

Decyzją z 14 marca 2022 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej jako "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 19 października 2021 r. dotyczącego zwolnienia R P. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2020 r. poz. 360 ze zm.) dalej jako "ustawa o Policji". W uzasadnieniu decyzji wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wobec skarżącego wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby ze względu na jego długotrwałą nieobecność na służbie (tj. w okresie od 27 lipca 2020 r. do 14 czerwca 2021 r. oraz 21 czerwca 2021 r. do 13 września 2021 r.). W postępowaniu skarżący został pouczony o swoich uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. oraz wezwany do wskazania zakładowej organizacji związkowej w terminie 3 dni od doręczenia pisma wraz z pouczeniem o skutkach braku takiego wskazania. Wezwanie zostało nadane na adres zamieszkania skarżącego, natomiast nie zostało przez niego odebrane i finalnie skarżący nie wywiązał się z obowiązku w terminie. Pismem z 28 września 2021 r. skarżący poinformował organ o zmianie adresu zameldowania i pobytu. W dniu 28 września 2021 r. Śląska Rejonowa Komisja Lekarska w Katowicach wydała orzeczenie, którym zaliczyła skarżącego do kategorii "C", jako trwale niezdolnego do służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach odwołał się od tego orzeczenia do Centralnej Komisji Lekarskiej w Krakowie i w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z 19 listopada 2021 r. zaskarżone orzeczenie zostało utrzymane w mocy. Rozkazem personalnym z 19 października 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach zwolnił skarżącego ze służby wskazując jako podstawy decyzji na art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz personalny został przesłany na adres skarżącego wskazany w piśmie z 28 września 2021 r., jednak nie został odebrany, a tym samym z dniem 5 listopada 2021 r. stwierdzono fikcję doręczenia (art. 44 § 1 k.p.a.), a rozkaz po upływie okresu na złożenie odwołania stał się ostateczny. 17 stycznia 2022 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy i następnie 20 stycznia 2022 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z żądaniem stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z 19 października 2021 r. podnosząc, że decyzja obarczona jest wadą powodującą nieważność z mocy prawa. Organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzją z 14 marca 2022 r. wskazując, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia czy wskutek wydania decyzji doszło do naruszenia prawa i czy naruszenie to miało charakter zwykły albo rażący, bądź czy decyzję wydano bez podstawy prawnej. Odnosząc powyższe do omawianej sprawy organ zauważył, że podstawą zwolnienia był art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zakres zastosowania przedmiotowego przepisu tożsamy jest z ustalonym stanem faktycznym sprawy, bowiem powodem rozwiązania stosunku służbowego był zupełny brak dyspozycyjności funkcjonariusza przez długotrwałe nieobecności. Organ podkreślił, że nie miało żadnego znaczenia dla sprawy wydanie przez Śląską Rejonową Komisję Lekarską orzeczenia o uznaniu skarżącego za trwale niezdolnego do służby, ponieważ orzeczenie to wskutek odwołania Komendanta Wojewódzkiego Policji było nieprawomocne i nie wywierało skutków prawnych zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398 ze zm.) dalej jako "ustawa o komisjach lekarskich". Organ byłby zobligowany do uwzględnienia orzeczenia komisji lekarskiej zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, tylko w sytuacji gdy orzeczenie to byłoby ostateczne i wtedy wyłączona byłaby możliwość zwolnienia ze służby z powołaniem na art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Dodano również, że organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie może badać okoliczności, które zaistniały już po wydaniu decyzji, a tym samym finalne rozstrzygnięcie odwołania od orzeczenia Śląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej nie było istotne w sprawie i nie mogło prowadzić do wyeliminowania wcześniej wydanej decyzji o zwolnieniu na innej podstawie. W postępowaniu nieważnościowym nie mogą również być badane okoliczności związane z permanentną nieobecnością funkcjonariusza na służbie, bo kwestie te mogły być podnoszone w administracyjnym toku instancji. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 31 maja 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą tylko w trybach nadzwyczajnych oraz przypadkach w nich określonych decyzja ostateczna może ulec zmianie lub zostać uchylona. W zakresie zajścia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podzielone zostało stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym podstawą materialnoprawną przedmiotowego rozkazu personalnego był art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a więc nie można uznać, że wystąpiła tutaj wada w postaci braku podstawy prawnej. Co więcej organ odwoławczy stwierdził, że podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby znajdowała oparcie w stanie faktycznym sprawy, bowiem długotrwała nieobecność skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki Policji, w której pełnił służbę. Nie uwzględniono także zarzutu skarżącego dotyczącego bezprawnego zwolnienia funkcjonariusza mimo wszczętej wcześniej procedury na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zasadna jest argumentacja organu I instancji, że w dacie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie zaszły żadne obligatoryjne przesłanki mogące stanowić podstawę do zwolnienia skarżącego ze względu na jego trwałą niezdolność do służby, ponieważ orzeczenie Śląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej z 28 września 2021 r. nie było prawomocne. Wyrokiem z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1403/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę skarżącego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 maja 2022 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ prawidłowo powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznej oraz uznał jako podstawę zwolnienia skarżącego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zamiast, jak twierdzi skarżący, art. 41 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Podzielony został przez Sąd też pogląd, zgodnie z którym nie istnieje konstrukcja bezwzględnej nieważności decyzji i tylko w ramach podważenia legalności decyzji może ona zostać usunięta z obrotu prawnego, o ile zajdą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Sąd podzielił także stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozostawał w oczywistej sprzeczności z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a tym samym nie można było uznać, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z 19 października 2021 r. Podkreślono również, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem rozkazu personalnego z 19 października 2021 r., nie mógł być uznany za zasadny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego rozkazu, w trybie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ wada z tego zakresu nie tkwiła w samym rozkazie. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł skarżący żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organy administracyjne podjęły wszelkie działania niezbędne do ustalenie, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy pominięto fakt zaskarżenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach orzeczenia Śląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej w Katowicach z 28 września 2021 r., co w świetle okoliczności przedmiotowego postępowania stanowiło nadużycie przepisów postępowania, skutkowało to z kolei uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 19 października 2021 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach nadużył art. 42 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, ponieważ zaskarżył wydane 28 września 2021 r. orzeczenie komisji lekarskiej tylko w celu przedłużenia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, aby umożliwić sobie skorzystanie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego działanie to nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Co więcej skarżący zauważył, że Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach z jednej strony zaskarżył orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność do pracy skarżącego tak jakby dążył do pozostawienia go w służbie, natomiast z drugiej strony podjął działania w celu jego zwolnienia na innej podstawie prawnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy podjęły wszelkie działania niezbędne do ustalenia czy w sprawie zachodziły przesłanki nieważności decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazuje przede wszystkim na nadużycie prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach i celowe zaskarżenie orzeczenia komisji lekarskiej z 28 września 2021 r., aby nie miało ono przymiotu ostateczności i aby istniała możliwość zwolnienia skarżącego funkcjonariusza na innej podstawie prawnej. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy rzeczywiście organ i Sąd zasadnie uznały, że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było dopuszczalne, w czasie gdy wobec skarżącego trwało postępowanie komisji lekarskiej w przedmiocie uznania go za niezdolnego do służby. Analizę przedmiotowej sprawy należy zacząć od przytoczenia art. 42 ustawy o komisjach lekarskich, zgodnie z którym "[o]d orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie." Zgodnie z powyższym od orzeczenia Śląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej z 28 września 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach mógł, jako podmiot kierujący skarżącego do komisji, złożyć odwołanie. Zaskarżenie przez KWP w Katowicach ww. orzeczenia komisji lekarskiej na podstawie art. 130 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich doprowadziło do wstrzymania wykonania orzeczenia, co oznacza, że nie wywierało ono skutków prawnych. Trafne jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że zaskarżenie orzeczenia komisji przez podmiot kierujący funkcjonariusza na badania stanowi jedynie wyraz skorzystania z przysługujących uprawnień i nie można na jego podstawie uznać, że było to działanie celowe i bezprawne. W tym miejscu należy wskazać na dwie podstawy zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, które mają znaczenie dla przedmiotowej sprawy tj. art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów Policjanta obligatoryjnie zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Funkcjonariusz zwalniany ze służby w tym trybie podlega ponadto dodatkowej ochronie wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, który nie pozwala na dokonanie zwolnienia wcześniej niż przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wskazuje natomiast, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Z oczywistych względów korzystniejsze dla zwalnianego funkcjonariusza jest dokonanie przez organ zwolnienia ze służby na pierwszej ze wskazanych podstaw, bowiem pozwala to na dłuższe zachowanie stosunku służbowego i związane z tym benefity. Natomiast z orzecznictwa sądów administracyjnych jasno wynika, że "[w]ymogi, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. ustawy o Policji są zachowane jeżeli decyzja zwolnieniowa zostanie podjęta wtedy, gdy orzeczenie komisji lekarskiej stanie się ostateczne oraz gdy wyznaczona data rozwiązania stosunku służbowego zostanie ustalona po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby" (wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 572/21, LEX nr 3219075, wyrok NSA z 29 października 2020 r., sygn. akt I OSK 4376/18, LEX nr 3152599, wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2849/14, LEX nr 2080560). Zgodnie z powyższym, jako że w dniu wydania rozkazu personalnego, na podstawie którego skarżący został zwolniony ze służby (tj. 19 października 2021 r.), orzeczenie Śląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej w Katowicach z 28 września 2021 r. wskutek złożonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach odwołania nie było prawomocne, to nie mogło ono stanowić podstawy prawnej do zastosowania art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a tym bardziej nie mogło blokować Komendanta przed skorzystaniem z innej fakultatywnej podstawy zwolnienia. Ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w tym zakresie były prawidłowe i zasadnie stwierdził on brak wystąpienia przesłanek nieważności. Skarżący jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z 19 października 2021 r. wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że "decyzja wydana bez podstawy prawnej" to decyzja wydana w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2880/22, LEX nr 3748898). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z 14 marca 2022 r. jasno wskazuje, na jakiej podstawie prawnej skarżący został zwolniony ze służby i podstawa ta znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, a tym samym nie sposób uznać, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odniósł się też do przesłanki rażącego naruszenia prawa, stwierdzając że w rozpoznawanej sprawie nie doszło ani do zwykłego ani tym bardziej rażącego naruszenia, bowiem działania Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach znajdowały oparcie w przepisach prawa. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną w zaskarżonym wyroku argumentację. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.