III OSK 878/26

Dnia 23 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 561/25 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 września 2025 r. znak: SKO.OŚ-60/2853/131/2025 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 września 2025 r. znak: SKO.OŚ-60/2853/131/2025, po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 4 czerwca 2025 r. znak: RGKiOŚ.6220.1.2017 o odmowie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Kontynuacja eksploatacji [...] ze złoża [...]", działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Następnie wskazał, że organ pierwszej instancji w treści decyzji z dnia 4 czerwca 2025 r. nie określił konkretnego terenu wnioskowanej inwestycji w postaci numerów działek ewidencyjnych, numeru i nazwy obrębu – nie wiadomo więc, którego dokładnie terenu dotyczy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium, decyzja Wójta została wydana przedwcześnie, z naruszeniem stosownych przepisów oraz bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego wszystkie kwestie sporne. Wskazane przez organ pierwszej instancji okoliczności, w aspekcie zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowią bowiem uzasadnienia odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, przez co nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt przedstawił wprawdzie przebieg postępowania, jednakże nie dokonał w ogóle własnej, wystarczająco wnikliwej, analizy i oceny przedłożonego przez inwestora ujednoliconego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wraz z jego uzupełnieniami, stanowiącego podstawowy dowód w sprawie. Organ pierwszej instancji nie ustalił, które organy są właściwe do uzgodnienia, według stanu na dzień wszczęcia postępowania. Zastosował natomiast art. 7b k.p.a., poprzez oparcie swojego stanowiska wyłącznie na ocenie przedłożonej Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor RZGW") dokumentacji w postaci ujednoliconego raportu, podczas gdy organ ten nie był organem ustawowo przewidzianym do uzgadniania na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"). Wystąpienie do tego organu w trybie art. 7b k.p.a. nie było błędem, ale Wójt oparł się wyłącznie na ocenie tego organu, która nie jest wiążąca w sprawie, bez przeprowadzenia we własnym zakresie szczegółowej oraz kompleksowej analizy i oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów, opracowań i wyjaśnień. Kolegium podkreśliło, że współdziałanie, o którym mowa w art. 7b k.p.a., polega na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności, sprawy, a nie oparciu się wyłącznie na stanowisku organu współdziałającego bez własnej (pogłębionej) analizy sprawy oraz z całkowitym pominięciem opinii organów uzgadniających ustawowo wskazanych. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach tej sprawy organ pierwszej instancji ograniczył się de facto do informacji o przeprowadzonym postępowaniu i skoncentrował się na współdziałaniu z Dyrektorem RZGW, natomiast nie wyjaśnił oceny i jego znaczenia dla postępowania, jak również nie podał przyczyn całkowitego pominięcia w rozstrzygnięciu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") z dnia 29 czerwca 2023 r. Tymczasem w pozytywnie opiniującym postanowieniu z dnia 29 czerwca 2023 r. RDOŚ określił szczegółowe warunki realizacji przedsięwzięcia, w tym uwzględnił ochronę wód i gospodarki wodami. Podobnie, zdaniem Kolegium, ma się rzecz z postanowieniem Dyrektora RZGW w [...] z dnia 28 marca 2018 r., którym pozytywnie uzgodniono warunki realizacji przedsięwzięcia określone w raporcie. Organ pierwszej instancji, oprócz wzmianki o jego wydaniu, całkowicie pominął jego stosowne uwzględnienie w rozstrzygnięciu (art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Organ odwoławczy podkreślił, że w ponownym postępowaniu Wójt powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem w/w kwestii, dokonać we własnym zakresie analizy i oceny raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie dokonać jego uzgodnienia z właściwymi organami i przeprowadzić postępowanie z pełnym udziałem społeczeństwa oraz zakończyć je wydaniem decyzji zgodnej z prawem. Odnosząc się do wniosku Spółki o orzeczenie co do meritum sprawy, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W związku z w/w brakami i wadami postępowania przed organem pierwszej instancji, należało zatem powtórzyć postępowanie z udziałem organów obu instancji. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach od powyższej decyzji Kolegium Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z § 2 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, wskazując, że organ odwoławczy powinien był uzupełnić i rozpatrzyć materiał dowodowy oraz orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że jedynie orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy będzie "gwarantem zapewnienia pewności co do prawa (...)". Organ pierwszej instancji dysponuje wszechstronnym, kompleksowym oraz niejednokrotnie uzupełnianym przez skarżącą materiałem dowodowym, co czyni go wystarczającym do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony przez Wójta, a w konsekwencji także przez Kolegium. Niejasność oraz nadmierne posługiwanie się przez organ odwoławczy pojęciami niedookreślonymi, zdatnymi do szerokiej interpretacji, nie przyczynia się do tego, aby zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. było efektywnie tożsame z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o co wnioskowała Spółka. Skarżąca zebrała w pięciu punktach fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji – wraz z własnym komentarzem. W pkt 1 wskazała, że ustalenie zakresu przestrzennego przedsięwzięcia oraz jego oddziaływania jest badane już na początkowym etapie postępowania i jeżeli materiał dowodowy rzeczywiście niewystarczająco szczegółowo przedstawiał zakres planowanego przedsięwzięcia, to zwróciłyby na to uwagę organy opiniujące. W pkt 2 Spółka podkreśliła, że niejednokrotnie uzupełniała raport i przedstawiła żądane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie informacje. W pkt 3 podniosła natomiast, że w przedmiotowej sprawie pojawił się biegły/ekspert, co zostało pominięte w uzasadnieniu decyzji Kolegium. W ślad za pismem organu z dnia 14 lutego 2025 r., wydanego na podstawie pisma Dyrektora RZGW w [...] z dnia 7 lutego 2025 r., a także w nawiązaniu do pisma z dnia 28 lutego 2025 r. "wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia opinii eksperta", Spółka przedłożyła "opinię dotyczącą oddziaływania na środowisko oraz stosunki wodne eksploatacji w wyrobisku [...] (poziom [...])" autorstwa prof. [...], tj. naukowca wprost wskazanego przez Dyrektora RZGW. Skarżąca przedstawiła zatem niezbędną, według organu, opinię. W pkt 4 i 5 Spółka stwierdziła, że niezrozumiałe jest wskazanie, aby organ pierwszej instancji uzgodnił raport z właściwymi organami i przeprowadził postępowanie z pełnym udziałem społeczeństwa, bowiem wszelkie niezbędne stanowiska organów współdziałających, a także postępowanie z udziałem społeczeństwa, zostały bowiem dokonane/przeprowadzone. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2025 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 561/25 oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w/w unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści w/w przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy też w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie bowiem poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19). Mając powyższe na względzie, nie można jednocześnie pominąć, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej), nie zaś kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach omawianego środka zaskarżenia ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasacyjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. m.in. w tym, że organ pierwszej instancji nie dokonał w ogóle własnej, wystarczająco wnikliwej, analizy i oceny przedłożonego przez inwestora ujednoliconego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wraz z jego uzupełnieniami, jak również nie dokonał szczegółowej analizy i oceny, które organy są właściwe do uzgodnienia według stanu na dzień wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 710) w tej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy środowiskowej w jej brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r. WSA w Kielcach powołał treść art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 62 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wskazał, że organ pierwszej instancji, po obszernym przedstawieniu przebiegu postępowania, poprzestał na stwierdzeniu, że Dyrektor RZGW kilkakrotnie wzywał Spółkę do złożenia wyjaśnień informacji zawartych w ujednoliconym raporcie. W konsekwencji Wójt uznał, że przedstawiony opis przedsięwzięcia nie jest wystarczający do jednoznacznego określenia wpływu zamierzenia (lub jego braku) na środowisko (gospodarkę wodną). Przyznał, że brak pozytywnego stanowiska Dyrektora RZGW nie jest wiążący, ale stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji odmownej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że poruszone kwestie wymagają wysoce specjalistycznej wiedzy z zakresu kompetencji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, będącego organem właściwym m.in. w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy Prawo wodne, do czego odwołuje się art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej. Z tego powodu organ pierwszej instancji polega na opinii tego organu. Wójt stwierdził także, iż ze zgromadzonej dokumentacji nie można jednoznacznie wywnioskować, że planowana inwestycja nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływać na gospodarkę wodną. WSA w Kielcach podkreślił, że zasadniczym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest raport o oddziaływaniu na środowisko. W konsekwencji organy administracji publicznej mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., jego wartość dowodową. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje zatem organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie Wójt takiej oceny raportu nie przedstawił, a przynajmniej nie wyraził tego w uzasadnieniu swojej decyzji, ograniczając się do wyrażenia aprobaty dla stanowiska Dyrektora RZGW zawartego w opinii z dnia 14 kwietnia 2025 r., wydanej w trybie art. 7b k.p.a. W szczególności nie zawarł on żadnych rozważań na okoliczność, że RDOŚ, tj. organ, którego uzgodnienie jest obligatoryjnie stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r. uzgodnił realizację i określił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, uwzględniając ochronę wód i gospodarki wodami. Organ pierwszej instancji nie odniósł się też w żaden sposób do okoliczności, że Dyrektor RZGW postanowieniem z dnia 28 marca 2018 r., działając na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a w piśmie z dnia 3 sierpnia 2022 r. wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne (wprowadzonym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne), brak jest aktualnie podstawy do dokonania przez Dyrektora RZGW uzgodnienia w trybie art. 77 ust. 4 ustawy środowiskowej. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w/w przepis nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na cytowany już art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, zaś postanowienie z dnia 28 marca 2018 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, a organ pierwszej instancji w żaden sposób się do niego nie odniósł oraz nie wyjaśnił jego statusu prawnego w kontekście przywołanego przepisu przejściowego, natomiast całe swoje rozstrzygnięcie postanowił oprzeć na opinii Dyrektora RZGW pozyskanej w trybie art. 7b k.p.a. Wprawdzie zastosowanie art. 7b k.p.a. samo w sobie nie było błędem, to jednak opinia wydana w tym trybie nie mogła zastąpić uzgodnienia organu właściwego na podstawie przepisów ustawy środowiskowej, bez wyjaśnienia przyczyn takiego postępowania. W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej oceny ujednoliconego raportu o oddziaływaniu na środowisko. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w postanowieniu organu właściwego do uzgodnienia, tj. RDOŚ, powinien szczegółowo wykazać, dlaczego nie podziela argumentacji tego organu. Organ nie może bowiem pominąć wiążącego w sprawie uzgodnienia tylko na tej podstawie, że pozyskał – w trybie art. 7b k.p.a. – niewiążącą opinię organu współdziałającego. W konsekwencji organ pierwszej instancji naruszył w tej sprawie przepisy postępowania, które nakładają obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, wydania decyzji w oparciu o ocenę całego materiału dowodowego oraz racjonalnego i rzetelnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie WSA w Kielcach, Kolegium prawidłowo zastosowało zatem art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Do zwalczania ewentualnej bezczynności i przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji służy skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Nie można natomiast domagać się, aby organ odwoławczy zastąpił organ pierwszej instancji w rzetelnej i wnikliwej ocenie raportu, w kontekście pozytywnych uzgodnień ze strony RDOŚ oraz Dyrektora RZGW. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie służy bowiem zastępowaniu organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trafny okazał się natomiast zarzut skarżącej dotyczący nieprzedstawienia przez organ pierwszej instancji zakresu terenowego planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. W ocenie WSA w Kielcach, Spółka wypełniła ten obowiązek załączając do wniosku zestawienie działek oraz mapę ewidencyjną z zaznaczonym terenem realizacji przedsięwzięcia i obszarem jego oddziaływania. Dodatkowo aktualne mapy, w postaci papierowej i elektronicznej, zostały złożone przy piśmie z dnia 29 czerwca 2022 r. Kolegium nie wskazało natomiast, który przepis został naruszony poprzez nieprzedstawienie w decyzji organu pierwszej instancji konkretnego terenu wnioskowanej inwestycji, skoro teren ten wynika z wniosku i załączonej do niego mapy. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, choć zakwestionowana nim decyzja jest częściowo wadliwa w zakresie jej uzasadnienia. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wykazane wadliwości nie mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ do wyjaśnienia pozostają kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w istocie nie ocenił ujednoliconego raportu o oddziaływaniu na środowisko, zwłaszcza w kontekście wydanych w sprawie pozytywnych uzgodnień, trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium nie wynika, aby nakazało Wójtowi powoływanie biegłego lub eksperta. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na ustalenie przez wnioskodawcę stanu faktycznego i prawnego sprawy, natomiast jeśli organ pierwszej instancji dalej ma wątpliwości, to może powołać biegłego lub eksperta. W świetle powyższego, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, WSA w Kielcach oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w realiach sprawy zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy: a) materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pozwalał na wydanie przez Kolegium decyzji reformatoryjnej, zgodnej z wnioskiem strony; b) stwierdzone uchybienia organu pierwszej instancji nie miały charakteru uniemożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium; c) część argumentów Kolegium (w tym m.in. dotyczących ustalenia działek ewidencyjnych) była niezasadna; d) Kolegium nie wykazało w sposób przekonujący, że zakres koniecznych czynności dowodowych uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.; Akceptując tak szerokie rozumienie przesłanek kasatoryjnych, Sąd pierwszej instancji przyjął wykładnię prowadzącą do utrwalenia praktyki nadmiernego stosowania decyzji kasatoryjnych, sprzecznej z zasadą dwuinstancyjności oraz koncentracji materiału dowodowego; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz ograniczenie kontroli sądowej do formalnej akceptacji przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bez wszechstronnej analizy: a) czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjnej; b) czy stwierdzone uchybienia organu pierwszej instancji miały charakter uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego; Sąd pierwszej instancji w istocie ograniczył się do zaakceptowania konstrukcji decyzji kasatoryjnej, nie przeprowadzając pogłębionej kontroli materialnoprawnych i procesowych podstaw jej wydania przez Kolegium; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wykraczający poza granice kontroli legalności decyzji administracyjnej przez sądy administracyjne, polegający na: a) dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji własnej, pogłębionej, wykładni "wytycznych" zawartych w decyzji Kolegium; b) faktycznym uzupełnieniu i rozwinięciu motywów decyzji Kolegium; c) sformułowaniu szczegółowych wskazówek co do dalszego postępowania organu pierwszej instancji, które nie wynikają wprost z treści decyzji Kolegium; WSA w Kielcach w istocie zastąpił niejasne, a momentami pozbawione logiki, uzasadnienie decyzji Kolegium własną argumentacją, a tym samym Sąd nie ograniczył się do kontroli legalności decyzji, lecz dokonał jej merytorycznego doprecyzowania, co narusza model sądowej kontroli administracji publicznej, a także zwiększa ryzyko powstania kolejnych błędów proceduralnych lub konieczności dodatkowych i bezpodstawnych wyjaśnień, co obciąża organ oraz stronę i wydłuża postępowanie administracyjne; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Kolegium, mimo stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego uchybienia polegającego na niezasadnym zakwestionowaniu przez Kolegium ustalenia numerów działek ewidencyjnych jako elementu określenia zasięgu oddziaływania inwestycji; WSA w Kielcach częściowo przyznał skarżącej rację w tej zasadniczej kwestii, jednak nie wyciągnął z tego konsekwencji procesowych, akceptując decyzję kasatoryjną, która opierała się m.in. na wadliwym zakwestionowaniu ustaleń organu pierwszej instancji – Sąd pierwszej instancji w istocie ograniczył się do zaakceptowania konstrukcji decyzji kasatoryjnej, nie przeprowadzając pogłębionej kontroli jej materialnoprawnych i procesowych podstaw; 5) art. 153 p.p.s.a., poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic oceny prawnej, a w konsekwencji faktyczne uzupełnienie oraz doprecyzowanie motywów decyzji wydanej przez Kolegium, zamiast dokonania kontroli jej legalności, bowiem Sąd: a) rozwinął i uporządkował argumentację Kolegium, która w decyzji była niepełna i niespójna; b) nadał decyzji kasatoryjnej logiczną konstrukcję, której w jej treści brakowało; c) de facto uzupełnił braki uzasadnienia decyzji Kolegium, w tym w zakresie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; d) zaakceptował stan, w którym nie zostało jednoznacznie ustalone, jaki materiał dowodowy został przekazany przez organ pierwszej instancji do Kolegium, mimo że okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny legalności decyzji kasatoryjnej; W rezultacie z oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku uczyniono instrument naprawiania i doprecyzowywania wadliwej decyzji organu odwoławczego, tymczasem art. 153 p.p.s.a. dotyczy związania organu oceną prawną Sądu w dalszym toku sprawy, nie uprawnia natomiast Sądu do rekonstruowania, uzupełniania ani poprawiania motywów rozstrzygnięcia administracyjnego – takie działanie prowadzi do zatarcia granicy pomiędzy kontrolą legalności a merytorycznym uzupełnieniem decyzji organu administracji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Kolegium, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W pismach procesowych z dnia 30 kwietna 2026 r. oraz z dnia 28 maja 2026 r. skarżąca kasacyjnie Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W świetle art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21; 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2382/21; 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24). W związku z tym stwierdzić należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej, nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, a tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Podkreślić także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może wprawdzie oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, jednak zobowiązany jest ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeśli zatem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane, bowiem w przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20; 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1155/24). Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uprawnieni byli – w świetle art. 138 § 2 i 2a k.p.a. – do wyrażania ocen przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w tej sprawie. Należy także zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zasadności wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji w szczegółowy sposób wykazało bowiem konieczność wyjaśnienia przez Wójta Gminy [...] zakresu sprawy mającego kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie, wskazując przede wszystkim, że organ pierwszej instancji nie dokonał w ogóle własnej, wystarczająco wnikliwej, analizy i oceny przedłożonego przez inwestora ujednoliconego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wraz z jego uzupełnieniami, jak również nie dokonał szczegółowej analizy i oceny, które organy są właściwe do uzgodnienia według stanu na dzień wszczęcia postępowania, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na opinii Dyrektora RZGW wydanej na podstawie art. 7b k.p.a. Podkreślić zatem należy, iż na skutek trafnie wykazanych przez Kolegium istotnych naruszeń proceduralnych, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegających na braku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego oraz niewystarczającym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, decyzja organu pierwszej instancji była przedwczesna, zaś postępowanie wymagało dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, których – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki – organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić w trybie art. 136 k.p.a., z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zachowanie tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania merytorycznego oraz aby dwukrotnie oceniono materiał dowodowy sprawy i przeanalizowano wszystkie okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia. Wobec wskazanych przez Kolegium braków w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wójta, nie można de facto mówić o możliwości uzupełnienia tego postępowania w niewielkiej części przez organ odwoławczy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ale o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnej części. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji, Kolegium – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – szczegółowo wskazało, jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i dlaczego organ odwoławczy nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego. Również WSA w Kielcach bardzo szczegółowo przedstawił powody, dla których uznał działanie organu odwoławczego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. za prawidłowe, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę argumentację tę w pełni podziela. Nie można przy tym uznać, co sugeruje skarżąca kasacyjnie Spółka – że Sąd pierwszej instancji "rozwinął i uporządkował argumentację SKO, która w decyzji była niepełna i niespójna", "nadał decyzji kasatoryjnej logiczną konstrukcję, której w jej treści brakowało", "de facto uzupełnił braki uzasadnienia decyzji SKO, w tym w zakresie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.", czy też "sformułował szczegółowe wskazówki co do dalszego postępowania organu I instancji, które nie wynikają wprost z treści decyzji SKO". WSA w Kielcach odniósł się bowiem wyłącznie do argumentacji podniesionej przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (podzielając – co do zasady – stanowisko organu odwoławczego) i w żaden istotny sposób tej argumentacji nie modyfikował czy uzupełniał – co sugeruje autor skargi kasacyjnej. Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można byłoby bowiem mówić wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w tej sprawie nie wystąpiły. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Ponadto – jak już wyżej wskazano – WSA w Kielcach odniósł się wyłącznie do argumentacji podniesionej przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w żaden istotny sposób tej argumentacji nie modyfikował czy uzupełniał, ani też nie sformułował szczegółowych wskazówek co do dalszego postępowania organu pierwszej instancji, które nie wynikają wprost z treści decyzji Kolegium. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, stanowiska co do prawidłowego zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 138 § 2 k.p.a. nie zmieniał również fakt, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że część uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest wadliwa (w zakresie nieprzedstawienia przez Wójta zakresu terenowego planowanego przedsięwzięcia), bowiem pozostałe stwierdzone uchybienia w toku postępowania przed organem pierwszej instancji uprawniały Kolegium do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 4 czerwca 2025 r. w całości i przekazania sprawy Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten jest bowiem tak zwanym przepisem wynikowym, który określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Określa on zatem przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny – sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie, chcąc wykazać – jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej – naruszenie w/w przepisu, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił organ, a którego to uchybienia miał nie dostrzec sąd pierwszej instancji. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał sprzeciw za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.