III OSK 887/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 804/22 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia 22 marca 2022 r. nr 8298/2022 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 804/22 w ten sposób, że zamiast słowa "decyzję" wpisuje słowo "uchwałę", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 804/22 oddalił skargę K. Z. na decyzję Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia 22 marca 2022 r. nr 8298/2022 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 31 stycznia 2022 r. K. Z. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu m. st. Warszawy. Zarząd Dzielnicy Wola w Warszawie (dalej: "organ") wskazał, że skarżąca zamieszkuje wraz z dwojgiem małoletnich dzieci w lokalu nr (...) przy ul. O. w Warszawie, w którym zamieszkuje także trójka jej rodzeństwa oraz matka skarżącej wraz z mężem, którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. Wyżej wymieniony lokal składa się z 2 pokoi, samodzielnej kuchni, przedpokoju i łazienki z wc, o łącznej powierzchni użytkowej 28,35 m2, w tym 22,61 m2 powierzchni mieszkalnej. Na koncie lokalu figuruje zadłużenie z tytułu opłat czynszowych na kwotę 132.495,76 zł (stan na dzień 7 lutego 2022 r.). Obecnie mieszkańcy ww. lokalu złożyli w ZGN Wola wniosek o restrukturyzację zadłużenia. Wniosek jest w trakcie rozpatrywania. Wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Woli z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II C 1132/17 orzeczono eksmisję z powodu zadłużenia. Skarżąca zawnioskowała o realizację wyroku przez przydział dwóch oddzielnych lokali - dla niej i jej dzieci oraz jej matki wraz z rodzeństwem. Zarząd Dzielnicy Wola dnia 26 września 2018 r. podjął uchwałę nr 1386/2018, w której nie wyraził zgody na realizację wyroku poprzez wskazanie dwóch lokali socjalnych, bowiem sąd przyznał wyrokiem uprawnienie do jednego lokalu. Dnia 13 listopada 2019 r. zainteresowana oświadczyła, że rezygnuje z przydziału lokalu socjalnego, gdyż wyprowadziła się do swojego partnera, będącego ojcem jej dwojga dzieci. W tym samym dniu Skarżąca wymeldowała się wraz z dziećmi z lokalu nr (...) przy ulicy O. i wraz z dziećmi do końca stycznia 2022 r. zamieszkiwała w lokalu nr (...) przy ulicy M., którego najemcą był jej partner i ojciec dzieci. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy Mokotów poinformował, że na koncie przedmiotowego lokalu na dzień 28 lutego 2022 r. figuruje zadłużenie z tytułu opłat czynszowych w wysokości 15.248,64 zł. Dnia 14 lutego 2022 r. skarżąca w trakcie przesłuchania oświadczyła, że z uwagi na rozstanie się ze swoim partnerem była zmuszona wrócić do mieszkania matki. Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego skarżącej wynosi 1.675,55 zł miesięcznie i kwalifikuje do najmu socjalnego lokalu. Tak więc skarżąca wraz z dziećmi zamieszkała ponownie w lokalu od stycznia 2022 r. bez zgody m.st. Warszawy, które jest jego właścicielem. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie, na podstawie § 4 w związku z § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i ust. 3, § 7 ust. 1 oraz § 32 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z ust. 8 uchwały nr XXI11/669/2019 Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy z uwagi na dotychczasowy sposób korzystania przez skarżącą z lokalu (jego zadłużenie) oraz zamieszkiwanie w lokalu osób bez zgody właściciela. Zarząd Dzielnicy Wola w Warszawie uchwałą z dnia 22 marca 2022 r. nr 8298/2022, po rozpatrzeniu wniosku K. Z. z dnia 31 stycznia 2022 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu m. st. Warszawy, odmówił udzielenia pomocy mieszkaniowej. Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sprawa dotyczyła zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zaś tego typu sprawy należą do właściwości (kognicji) sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16 wyraźnie wskazał, że z przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwała ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe stanowisko należy odnieść również do spraw rozstrzyganych przez zarządy dzielnic m. st. Warszawy na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych zawartych w uchwale nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że obowiązkiem Zarządu, wydającego sporną uchwałę, było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że Zarząd, wydając sporną uchwałę, nie dopuścił się naruszenia przepisów § 36 ust. 1 pkt 2 w związku z § 42 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zarząd w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując zasadnie, iż z ustaleń dokonanych w toku analizy wniosku oraz zgromadzonej dokumentacji wynika, że wniosek rozpatrzony na podstawie § 4 w związku z § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i ust. 3, § 7 ust. 1 oraz § 32 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy musiał być rozpoznany negatywnie z uwagi na dotychczasowy sposób korzystania przez Skarżącą z lokalu i zamieszkiwanie w lokalu osób bez zgody właściciela. W ocenie Sądu pierwszej instancji Zarząd dokonał analizy i ocenił przesłankę opisaną w § 32 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 roku, zgodnie z którymi wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Skarżąca aktualnie nie spełnia warunków uprawniających do udzielenia pomocy mieszkaniowej, z uwagi na niespełnienie warunków przewidzianych w przepisach uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, co w konsekwencji dawało podstawę do odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumenty skarżącej dotyczące naruszenia jej prawa do nawet minimalnej powierzchni lokalu mieszkalnego nawet socjalnego nie mogą być wzięte pod uwagę, bowiem kryteria zapewnienia pomocy mieszkaniowej są jednoznacznie opisane w powołanych wyżej przepisach. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę oparł się na materiale prawidłowo zebranym i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 32 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 roku poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i przyjęcie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, podczas gdy w ocenie skarżącej organ skupił się wyłącznie na wykazaniu, iż za odmową udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej przemawia "dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu (jego zadłużenie) oraz zamieszkiwanie w lokalu osób bez zgody właściciela" i nie poczynił dodatkowych ustaleń w zakresie sytuacji osobistej i materialnej skarżącej i jej rodziny, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zarówno w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i oświadczyła, iż koszty te nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości. Jednocześnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, zatem w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wskazanej podstawy kasacyjnej. Podstawa ta nie jest usprawiedliwiona. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zarzut skargi kasacyjnej został oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 32 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i przyjęcie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Takich zarzutów w skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano. W tej sytuacji stan faktyczny ustalony przez organ, a przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania, musi być uznany za prawidłowy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zasadny. Zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie (nawet nie podniosła stosownych zarzutów w celu zakwestionowania) ustaleń stanu faktycznego w zakresie wywiązywania się z obowiązków najemcy oraz zamieszkiwania w lokalu bez zgody jego właściciela. Z powyższych ustaleń wynika, że lokal jest zadłużony z tytułu opłat czynszowych na kwotę 132.485,75 zł (stan na 7 lutego 2022 r.), a właściciel nie wyraził zgody na zamieszkanie w lokalu przez skarżącą kasacyjnie. Nie ma zatem podstaw do uznania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, gdyż ustalenia stanu faktycznego sprawy potwierdzają realizację negatywnych przesłanek przyznania pomocy mieszkaniowej sformułowanej w cytowanych przepisach. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Oczywistą omyłkę pisarską w wyroku sprostowano na zasadzie art. 156 § 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi była uchwała Zarządu Dzielnicy Wola w Warszawie z 22 marca 2022 r. nr 8298/2022, a nie decyzja tego organu o powyższym numerze.