III OSK 891/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 395/23 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 grudnia 2022 r. nr 992700/620/260/2021-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 395/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 21 grudnia 2022 r. nr 992700/620/260/2021-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 października 2022 r. nr 010000/620/24339/2020/CSW. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 19 września 2022 r. skarżący zwrócił się z prośbą do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie o przyznanie renty w drodze wyjątku, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy trwającą od dnia 1 marca 2022 r. . Decyzją z 25 października 2022 r. organ na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.; dalej: "u.e.r.f.") odmówił przyznania żądanych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wszystkie warunki powyższego przepisu zostaną spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem podczas przerw w zatrudnieniu wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Zainteresowany zaskarżył powyższą decyzję i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, z powodu urazu kręgosłupa. Po rozpatrzeniu skargi, organ w dniu 21 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i przedstawił argumentację na poparcie jej zasadności. Pismem z 23 stycznia 2023 r. skarżący wniósł skargę WSA na decyzję z 21 grudnia 2022 roku. Wniósł o jej zmianę, a także o przyznanie wnioskodawcy prawa do renty w drodze wyjątku z powodu całkowitej niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że z przeprowadzonej analizy akt sprawy nie wynika, aby skarżący w wykazanych okresach nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. We wskazanych przerwach w zatrudnieniu nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy (całkowita niezdolność do pracy powstała od 13 sierpnia 2020 r.), zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Ponadto istniejąca u skarżącego od 2 stycznia 2019 r. do 12 sierpnia 2020 r. częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała całkowicie wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 25 października 2022 r. Sąd zgodził się z organem, iż do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 83 u.e.r.f. powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia, a powołany wyżej przepis może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu prawa do świadczenia na ogólnych zasadach. W ocenie WSA organ pominął natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji okoliczność problemów z kręgosłupem skarżącego, skupiając się wyłącznie na analizie okresów składkowych i nieskładkowych oraz przerw w jej ubezpieczeniu. Zdaniem sądu gdyby nie nagłe problemy z kręgosłupem, które pojawiły się w okresie zatrudnienia i spowodowały w efekcie całkowitą niezdolność do pracy skarżącego, miałby on możliwość dalszego kontynuowania zatrudnienia, a co za tym idzie odprowadzania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Sąd stanął na stanowisku, że w przypadku skarżącego, na skutek wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, wbrew jego woli i zamiarom, zaistniała niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda w kontynuowaniu zatrudnienia. Zatem w sytuacji wystąpienia o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, fakt ten powinien być zbadany przez organ jako jeden z istotnych elementów całokształtu stanu faktycznego sprawy, w aspekcie oceny wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". WSA przyjął, że Prezes ZUS nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranych w sprawie dowodów w kontekście ustalenia, czy w przypadku skarżącego spełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosiła się do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniały w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia. Powyższy wyrok organ zaskarżył w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.: a) art. 83 ust. 1 u.e.r.f., poprzez przyjęcie, iż: - pomimo, że w okresach od 03 grudnia 1995 r. do 03 października 1999 r., od 21 maja 2002 r. do 31 marca 2008 r., od 01 listopada 2010 r. do 08 maja 2017 r. Skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały Skarżącemu podjęcie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; - niemożność w kontynuowaniu zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia mieści się w zakresie szczególnych okoliczności z powodu, których nie zostały spełnione warunki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy ta okoliczność jako dotycząca zdarzeń przyszłych i niepewnych w żadnym przypadku nie mieści się w tym zakresie, gdyż spełnienie warunku udokumentowania właściwej ilości okresów składkowych i nieskładkowych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy jest badane na dzień powstania niezdolności do pracy lub zgłoszenia wniosku o świadczenie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p. p.s .a . w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2185) poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z którego miałoby wynikać, że przed dniem 13 sierpnia 2020 r. tj. przed orzeczeniem u Skarżącego całkowitej niezdolności do pracy istniały (w przerwach wymienionych w zaskarżonej decyzji tj. w latach: 1995 – 1999, 2002 – 2008, 2010 – 2017) szczególne okoliczności z powodu których Skarżący nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego, a ponadto Sąd I Instancji pominął okoliczności, które zostały uwzględnione przez organ, iż z oświadczenia Skarżącego wynika, że w latach 1995-1999 pracował Skarżący na umowę zlecenie, ale nie posiada dokumentów, a w latach 2002- 2008 mieszkał i pracował Skarżący za granicę, ale nie posiada dokumentów oraz w latach 2010-2016 pracował Skarżący na statkach bez zgłoszenia do ubezpieczenia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi strony przeciwnej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Należy podkreślić, że sprawa skarżącego była już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 25 kwietnia 2023 r. III OSK 1001/22 w analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych oddalił skargę kasacyjną Prezesa ZUS od wyroku WSA w Warszawie z 10 lutego 2022 r. II SA/Wa 1792/21 w przedmiocie przyznania skarżącemu w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela wyrażone w powołanym orzeczeniu oceny prawne. Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 u.e.r.f. Organ podkreśla, że okoliczność, iż skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy ma oczywiście znaczenie w sprawie, albowiem pozwala ustalić moment, od którego skarżący nie był w stanie podjąć zatrudnienia i tym samym wypracować dłuższego okresu ubezpieczeniowego. Zdaniem organu niezdolność do pracy nie powinna jednak mieć wpływu na ocenę okresu, w którym skarżący mógł pracować i odprowadzać składki na ubezpieczenia emerytalno-rentowe. Nadzwyczajne okoliczności spowodowane niezdolnością do pracy powinny więc dotyczyć okresu przyszłego, rozpoczynającego się z momentem uzyskania orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, a nie okresu w którym skarżący nie gromadził adekwatnych okresów składkowych i nieskładkowych, bo świadomie i w sposób niewymuszony podjął taką decyzję. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że pojęcie "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r.f. nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane. Wskazuje się, że jest to klauzula generalna, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Powinno jednak odnosić się do zdarzeń, które w rozumieniu ustawy ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Muszą mieć przy tym charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli osoby, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r.f. – wyroki NSA z 25 kwietnia 2024 r., III OSK 3129/23 oraz III OSK 2606/23. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że nie może zostać uznany za "okoliczność szczególną" fakt wykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej poza systemem ubezpieczeń społecznych w latach 2010-2016. Istotna jest jednak okoliczność, że skarżący pracy nie unikał, a od 9 maja 2017 roku pozostawał w ciągłym zatrudnieniu i podlegał ubezpieczeniu społecznemu oraz ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu. W związku ze zdiagnozowanymi u niego problemami z kręgosłupem, pozostając w zatrudnieniu, przebywał przez 6 miesięcy na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i był poddany rehabilitacji leczniczej. Następnie w okresie od 3 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. oraz od 30 listopada 2019 r. do 26 czerwca 2020 r. miał przyznane przez ZUS świadczenie rehabilitacyjne w związku z pozytywnymi rokowaniami co do odzyskania zdolności do pracy. Wobec braku poprawy stanu zdrowia, w dniu 13 sierpnia 2020 r. u skarżącego wykonano zabieg operacyjny i od tej daty do dnia 28 lutego 2022 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że "szczególną okolicznością", z powodu której skarżący nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty była nagła i niespodziewana choroba kręgosłupa, która uniemożliwiła skarżącemu kontynuację zatrudnienia. Gdyby nie choroba, skarżący kontynuowałby zatrudnienie i odprowadzał składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Słusznie więc ocenił WSA, że skoncentrowanie ocen prawnych organu wyłącznie na okresach zatrudnienia skarżącego, w kontekście przewidzianej w art. 83 ust. 1 u.e.r.f. przesłanki "szczególnych okoliczności" było niewystarczające. Z analogicznych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem organu WSA błędnie ustalił, że w latach: 1995-1999, 2002-2008, 2010-2017 zachodziły szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu realizacją warunków, od których zależy przyznanie świadczenia emerytalnego lub rentowego w trybie zwykłym. Organ podaje, że skarżący - według złożonego oświadczenia - w latach 2002-2008 mieszkał i pracował za granicą, ale nie posiada dokumentów natomiast w latach 2010-2016 pracował na statkach bez zgłoszenia do ubezpieczenia. Należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji przedmiotowych ustaleń nie kwestionował. Konsekwentnie zwracał natomiast uwagę, że przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy skarżący pozostawał w zatrudnieniu i odprowadzał składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W następstwie zdarzenia zewnętrznego i niezależnego od woli skarżącego – zmian dyskopatyczno-zwyrodnieniowych kręgosłupa – stał się całkowicie niezdolny do pracy i nie może spełnić warunków do uzyskania świadczenia rentowego w trybie zwykłym. Przedstawione oceny prawne pokrywają się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 25 kwietnia 2023 r. III OSK 1001/22. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.