III OSK 917/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1449/24 w sprawie ze skargi M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1449/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] marca 2024 r., nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.M. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.M. (dalej: "skarżący") służbę w Policji rozpoczął 2 listopada 2017 r. W dniu 12 stycznia 2024 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w P. wpłynął wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji (Dz.U. z 2024 poz. 145 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"). Wniosek umotywowano przedstawieniem skarżącemu przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. nr [...] zarzutu popełnienia przestępstwa określonego w art. 288 § 1 Kodeksu karnego. Komendant Wojewódzki Policji w P. (dalej: "organ I instancji") rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji, nadając rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. Jak ustalił organ I instancji, w dniu 29 grudnia 2023 r. pomiędzy godziną 13.00 a godziną 17.00 skarżący udał się do miejscowości X. do domu jednorodzinnego przy ul. [...], który do 20 grudnia 2023 r. był własnością jego byłego partnera życiowego X.X.. Po dotarciu ok. godz. 13.00 na miejsce i zaparkowaniu pojazdu w znacznej odległości od posesji nr 2 wszedł na jej teren, a następnie rozłączył znajdujący się na zewnątrz na tyłach tej posesji internet. Następnie skarżący wrócił do zaparkowanego pojazdu i podjechał nim na tyły posesji. Potem wszedł na jej teren, a po nieudanej próbie [...], wybił w tych drzwiach szybę, otworzył drzwi tarasowe i wszedł do wnętrza domu. Będąc już wewnątrz budynku mieszkalnego, udał się do łazienki znajdującej się na piętrze. Tam przełożył przez brzeg wanny słuchawkę prysznica tak, aby słuchawka znajdowała się poza wanną, a następnie odkręcił wodę, pozwalając jej swobodnie spływać na podłogę. Następnie wyszedł z domu, wsiadł do samochodu i odjechał. Ponieważ w trakcie wybijania szyby w drzwiach tarasowych uszkodził sobie rękę, udał się do szpitala w X. aby ją zaopatrzyć. W domu zalaniu uległy wszystkie podłogi w pomieszczeniach na piętrze budynku oraz sufitu i podłogi na parterze budynku. Pokrzywdzona Y.Y wstępne straty wyceniła na kwotę ok. 70.000 zł. Skarżący, po tym jak opatrzono jego rękę w szpitalu, 29 grudnia 2023 r. ok. godz. 22.00 ponownie przyjechał na teren posesji nr [...] przy ul. [...]. W tym samym czasie na posesji przebywał również brat pokrzywdzonej. Skarżący podszedł do niego i miał powiedzieć, że jest policjantem i przyznać się do wybicia szyby w drzwiach tarasowych. Według zeznań świadka skarżący swoje wtargnięcie do wnętrza domu wytłumaczył chęcią odzyskania psa, którego szczekanie rzekomo słyszał. Z zeznań X.X. wynikało, że skarżący nie wiedział, że jego były partner sprzedał dom Y.Y. i Y.Z. Powyższe zajście skutkowało wydaniem przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w X. postanowienia z [...] grudnia 2023 r., nr [...], o postawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa określonego w art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.; dalej: "k.k."). W ocenie organu samo przedstawienie zarzutów funkcjonariuszowi w postępowaniu karnym ma niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyja budowaniu autorytetu tej formacji, co zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji stanowi podstawowy warunek pełnienia służby w Policji i uniemożliwia pozostawienie go w służbie bez uszczerbku dla ważnych interesów Policji, jej dobrego imienia i wiarygodności. Świadczy także o utracie przez policjanta przymiotu nieposzlakowanej opinii, potrzebnej do pełnienia służby w strukturach Policji. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył odwołanie. Jednocześnie pismem z 17 maja 2024 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w X. z [...] kwietnia 2024 r., nr [...], o umorzeniu śledztwa przeciwko skarżącemu za popełnienie czynu, o którym mowa w postanowieniu z [...] grudnia 2023 r. W załączonym do pisma postanowieniu prokurator umorzył postępowanie, ponieważ nie wpłynął wniosek o ściganie pochodzący od osoby uprawnionej. Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy" lub "KGP") rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. KGP ustalił na podstawie akt osobowych skarżącego, że raportem z 11 maja 2023 r. skarżący poinformował Komendanta Powiatowego Policji w X., iż w związku z popełnieniem 10 maja 2023 r. wykroczenia poprzez kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nałożono na skarżącego mandatem karnym grzywnę, jednocześnie punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz zostało mu zatrzymane prawo jazdy na okres 3 miesięcy (tj. do 10 sierpnia 2023 r.). Następnie 9 sierpnia 2023 r. skarżący został zatrzymany do kontroli drogowej podczas kierowania pojazdem (pomimo uprzedniego zatrzymania mu prawa jazdy), który nie został dopuszczony do ruchu i bez obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Do akt postępowania administracyjnego załączono dokumentację, z której wynikało, że orzeczeniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w X. z [...] października 2023 r., wydanym bez wszczynania postępowania dyscyplinarnego, orzeczono wobec skarżącego karę dyscyplinarną nagany za popełnienie trzech przewinień dyscyplinarnych w związku z dopuszczeniem się wyżej opisanych czynów. Z treści orzeczenia wynikało, że skarżący przyznał się do popełnienia opisanych przewinień dyscyplinarnych oraz że 5 sierpnia 2023 r. kierował pojazdem służbowym. Ponadto organ podniósł, że postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w X. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu, obwiniając go o to, że w okresie od 23 grudnia 2023 r. do 30 grudnia 2023 r. nie stawił się w miejscu pełnienia służby, nie usprawiedliwiając swojej nieobecności. Przechodząc do oceny zdarzenia mającego miejsce w dniu 29 grudnia 2023 r. KGP wskazał, że niezależnie od przyczyny umorzenia prokuratorskiego śledztwa, ocena zachowania skarżącego w kontekście jego wiarygodności jako funkcjonariusza publicznego i legitymowania się przymiotem nieposzlakowanej opinii prowadzi do wniosku, że skarżący w żadnym razie nie powinien pełnić służby jako policjant. Zamiast stać na straży porządku, skarżący z pobudek osobistych dokonał włamania i uszkodzenia mienia, czym złamał nie tylko przepisy prawa, ale również zasady etyki zawodowej. Stąd też dalsze pozostawanie skarżącego w szeregach Policji naruszałoby ważny interes służby. Na powyższy rozkaz skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Poniesiono ponadto, że przepisy ustawy o Policji nie definiują wprost pojęcia interesu służby; przy odczytywaniu jego treści należy zatem sięgnąć do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Wskazano również na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się zgodnie, że sam fakt przedstawienia funkcjonariuszowi zarzutów stanowi dostateczną przesłankę do zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r., I OSK 1886/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z językowej oraz systemowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wynika, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. W judykaturze dominuje podzielany przez Sąd pierwszej instancji pogląd, zgodnie z którym kontrola przez sądy administracyjne legalności aktów podjętych w ramach uznania administracyjnego nie obejmuje oceny co do ich celowości, lecz polega na stwierdzeniu, czy organ nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności dotyczących ustalenia stanu faktycznego, a także czy nie załatwił sprawy arbitralnie, w szczególności czy adekwatnie zastosował daną instytucję prawną oraz czy dokonał prawnie dopuszczalnego wyboru rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie wymaga jedynie podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te powinny być poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone (por. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie organu I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zatem normę zawartą w art. 15 k.p.a. Co więcej, decyzja podjęta przez organ I instancji z naruszeniem zasad postępowania wyjaśniającego nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszono by tym samym zasadę dwuinstancyjności; w taki przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z analizy treści rozkazu organu I instancji wynika, że faktyczną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowiło postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w X. z [...] grudnia 2023 r. nr [...] o przedstawieniu skarżącemu zarzutów, co podkreślił sam organ, stwierdzając, że samo przedstawienie zarzutów skarżącemu w postępowaniu karnym ma niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji; świadczy także o utracie przez policjanta przymiotu nieposzlakowanej opinii. Organ odwoławczy zasadnie odnotował zatem fakt umorzenia postępowania przygotowawczego przeciwko skarżącemu. W uzasadnieniu swojego rozkazu przytoczył jednakże okoliczności faktyczne przemawiające za zasadnością rozstrzygnięcia organu I instancji, jednak przez niego niewspomniane w zaskarżonym rozkazie, takie jak fakt niepodporządkowania się przez skarżącego 10 maja 2023 r. ograniczeniu prędkości, kierowania przez niego pojazdem 5 sierpnia 2023 r. mimo zatrzymania prawa jazdy, kierowanie 9 sierpnia 2023 r. samochodem niedopuszczonym do ruchu (bez obowiązkowego ubezpieczenia OC) i mimo zatrzymania prawa jazdy, orzeczenia wobec niego kary nagany 16 października 2023 r., kierowania przez niego samochodem wbrew sądowemu nakazowi orzeczonemu wyrokiem Sądu Rejonowego w X. z [...] października 2023 r. (sygn. akt [...]), jak również wszczęcia postępowania dyscyplinarnego pod zarzutem niepowiadomienia przełożonego o trwającej od 23 do 30 grudnia 2023 r. nieobecności w pracy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił zatem okoliczności faktyczne przemawiające za utrzymaniem w mocy decyzji administracyjnej niekorzystnej dla strony odwołującej się, a nieuwzględnione przez organ I instancji, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że również rozkaz personalny I instancji narusza prawo, a konkretnie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, skoro postępowanie karne przeciwko skarżącemu zostało umorzone, a organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie faktem przedstawienia skarżącemu zarzutów, co w mniemaniu organu świadczy o utracie przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii, to nie sposób utrzymać pogląd, że w ważnym interesie Policji leży zwolnienie skarżącego ze służby. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez przyjęcie niezasadnego, sprzecznego z ukształtowaną linią orzeczniczą stanowiska, że umorzenie postępowania karnego wobec braku wniosku o ściganie pochodzącego do osoby uprawnionej wykluczyło możliwość uznania, iż doszło do naruszenia ważnego interesu służby uzasadniającego rozwiązanie stosunku służbowego niezależnie od faktu, że wcześniej skarżącemu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa, co w ocenie KGP stanowiło wystarczającą przesłankę do uznania, że skarżący utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, a sam fakt popełnienia przestępstwa nie budził wątpliwości; 2. naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie rozkazu personalnego KGP z dnia [...] lipca 2024 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu I instancji w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w oparciu o błędną tezę, iż organ odwoławczy poza okolicznością postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa stypizowanego w art. 288 § 1 k.k. i umorzenia tego postępowania wobec nieodnotowania przez organ postępowania karnego wniosku o ściganie niezasadnie powołał się na inne okoliczności, które nie były brane pod uwagę w postępowaniu przed organem I instancji, co miało doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a do czego zdaniem organu nie doszło, bowiem niezależnie do powołania się na nowe okoliczności sam fakt, iż skarżącemu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa stanowił wystarczającą przesłankę do prawidłowego zastosowania dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Innymi słowy nawet gdyby KGP nie przytoczył nowych okoliczności, to i tak wydałby decyzję utrzymującą rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wskazał, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. Zarzut ten jest uzasadniony, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ze skonstruowanej w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, gdyż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje także zasada aktualności. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym, a jej zakres jest szeroki – dotyczy bowiem legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Jest to kontrola merytoryczna i kontrola formalna. Nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powołanie przez organ odwoławczy dodatkowych okoliczności przemawiających za podjęciem decyzji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy ma prawo uzupełnić postępowanie wyjaśniające, a wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż - jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie organ – okolicznością mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy była utrata przez skarżącego przymiotu w postaci "nieposzlakowanej opinii" z powodu wszczęcia wobec niego postępowania karnego nr [...] o przestępstwo z art. 288 § 1 k.k. Zasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Użyty przez ustawodawcę zwrot "policjanta można zwolnić ze służby", wskazuje, że rozwiązanie stosunku służbowego na omawianej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla danej sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). Zatem w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne mogą jedynie badać, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna (dowolna) lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów administracji i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie takiej instytucji było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Ustawa o Policji nie definiuje tego pojęcia. W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten z przyczyn pozamerytorycznych dla dobra macierzystej formacji nie powinien kontynuować w niej służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 1804/24). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja powołana została między innymi do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Nierespektowanie obowiązującego porządku prawnego, w tym popełnianie przestępstw oraz wykroczeń, jest zachowaniem niegodnym każdego policjanta, ewidentnie sprzecznym z rotą złożonego ślubowania, a ponadto zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym, podważającym dobre imię i autorytet macierzystej formacji. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi mieć świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami, ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych, przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby, dostrzegając jednak bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej oraz do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz budowanie autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu zostały postanowieniem prokuratora Prokuratury Rejonowej w X. z [...] grudnia 2023 r. nr [...] przedstawione zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 288 § 1 k.k., polegającego na uszkodzeniu w dniu 29 grudnia 2023 r. w godzinach 12.00-17.00 w miejscowości X. mienia w budynku mieszkalnym położonym przy [...], poprzez wybicie szyby w drzwiach tarasowych oraz zalanie wodą mieszkania, co spowodowało straty w wysokości co najmniej 10.000 zł na szkodę Y.Y. Śledztwo w powyższej sprawie zostało umorzone z uwagi na brak wymaganego wniosku o ściganie, pochodzącego osoby uprawnionej, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Organ odwoławczy wskazał na powyższą okoliczność, dokonując jednocześnie ustaleń w zakresie okoliczności czynu, który był podstawą wydania postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w X. z [...] grudnia 2023 r. nr [...] o przedstawieniu zarzutów. Jak trafnie wskazuje organ, zachowanie skarżącego, w szczególności poprzedzające wydanie opisanego wyżej postanowienia o przedstawieniu zarzutów przyczyniło się do utraty przez skarżącego "nieposzlakowanej opinii", koniecznej, aby móc pełnić służbę w Policji i nie mogło zyskać aprobaty przełożonych. Zachowanie skarżącego trafnie zostało ocenione przez organy za naganne i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia społecznych oczekiwań wobec funkcjonariuszy Policji. Koliduje ono bowiem z podstawowymi wartościami, na straży których stoi Policja. Przełożeni policjanta po uzyskaniu informacji o takim zdarzeniu nie byli uprawnieni ani zobowiązani do badania, czy przedstawienie policjantowi zarzutów karnych było zasadne oraz czy funkcjonariusz rzeczywiście dopuścił się przypisywanego mu czynu zabronionego. Przełożeni - w ramach przysługujących im prawnych środków służbowych - są natomiast zobowiązani do reagowania na każdą wiadomość o złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa czy wykroczenia oraz czy przeciwko tym funkcjonariuszom zostało wszczęte i zakończone postępowanie karne. Niepodjęcie przez przełożonych takich działań mogłoby podważać autorytet Policji w odbiorze społecznym oraz demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Społeczeństwo i każdy funkcjonariusz muszą mieć świadomość, że żaden z policjantów nie stoi ponad prawem, a ponadto że Policja będzie ścigać wszystkich sprawców przestępstw oraz że będzie natychmiast reagować na wszelkie nieprawidłowości i patologie także we własnych szeregach. Skarżący jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz zwalczania wszelkich przejawów łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o popełnienie przestępstwa. Musiał zatem liczyć się z możliwością zastosowania wobec niego także sankcji służbowych, w tym z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, działania przełożonych nie zależały od wyniku sprawy karnej (tzn. nie były wynikowe), a zatem nie musieli oni wstrzymywać się z podjęciem decyzji personalnych do czasu zakończenia postępowania karnego. Przełożeni byli zobowiązani jedynie zatroszczyć się o szeroko pojmowane dobro i wizerunek Policji oraz ocenić, czy we wskazanych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta podejrzewanego o popełnienie przypisywanego mu czynu. Organy Policji takiej szczegółowej analizy dokonały. Decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji została podjęta na podstawie wnikliwej analizy całokształtu sprawy w kontekście specyfiki służby i sytuacji kadrowej policjanta. Dla legalności podjętych przez nich rozstrzygnięć istotny był przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy. Nie zmienia dokonanej oceny także fakt umorzenia postępowania karnego, gdyż rację ma skarżący kasacyjnie, że o umorzeniu postępowania zdecydowała przesłanka o charakterze formalnym – brak wniosku o ściganie pochodzącego od podmiotu uprawnionego. Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na "ważny interes służby". Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. W sprawie nie ograniczono się jedynie do kwestii związanych z przedstawieniem skarżącemu zarzutu karnego. Nie budzi wątpliwości, że funkcjonariusz Policji powinien zachowywać się godnie nie tylko w czasie wykonywania czynności służbowych, ale także w życiu prywatnym. Jest to jeden z jego podstawowych obowiązków i na tym polega specyfika tej służby. W sprawie wzięto także pod uwagę potrzeby Policji i cel funkcjonowania tej formacji, która służyć ma społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Dopiero po łącznym oraz szczegółowym przeanalizowaniu wszystkich tych zagadnień zdecydowano się na zwolnienie skarżącego ze służby. Rozstrzygniecie skierowane do skarżącego nie było zatem arbitralne i oparte na dowolnych przesłankach. Wymaga zaakcentowania, że każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji, musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Składa on rotę ślubowania i zobowiązuje się do respektowania reguł obowiązujących w macierzystej formacji, w tym do dbałości o honor, godność i dobre imię służby i do przestrzegania zasad etyki zawodowej. Osoba mianowana na stanowisko funkcjonariusza Policji w czasie wolnym od zajęć służbowych nie przestaje być policjantem. Zatem żaden funkcjonariusz Policji nie jest zwolniony z należytego zachowania się nawet w czasie wolnym od służby. Musi on zawsze postępować tak, by swoją postawą umacniać autorytet i zaufanie Policji, a ponadto unikać wszystkich takich sytuacji, które godziłyby w dobre imię macierzystej formacji. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może - mimo niezakończonego czy też umorzonego z przyczyn formalnych postępowania karnego - pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest postępowaniem w jakikolwiek sposób zależnym od postępowania karnego. Tym samym postępowania te nie są wobec siebie komplementarne, czy też w jakikolwiek sposób wynikowe (wpływające na siebie) (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., III OSK 3426/23). Trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że skarżący w związku z przedstawionym mu zarzutem nie może być uznany za osobę o "nieposzlakowanej opinii". Dalsze jego pozostawanie w gronie funkcjonariuszy Policji kolidowałoby zatem nie tylko z bezwzględnym wymogiem, o jakim mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, ale także mogłoby demoralizująco wpływać na pozostałych funkcjonariuszy oraz osłabiać autorytet formacji, która w sposób oczywisty została powołana do zwalczania i zapobiegania przestępczości oraz realizowania innych zadań w imieniu Państwa. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" powoduje nie tylko karalność danej osoby. Taki skutek może bowiem wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywany skarżącemu czyn podważa jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był policjantem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji pozwalały na ocenę, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej okoliczności skutkują tym, iż skarżący jako funkcjonariusz Policji przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w służbie. Ocena ta wypełnia przesłankę "ważnego interesu służby". Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów uznać zatem należało za prawidłowe. Wobec powyższego zarówno zarzuty skargi kasacyjnej, jak i wniosek zaskarżenia należało uznać za zasadne. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.