III OSK 929/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp.j. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 511/21 w sprawie ze skargi S. sp.j. w P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z dnia 27 stycznia 2021 r. nr BG-OSE.5112.1.2021 w przedmiocie nakazu zapewnienia obsługi urządzenia przez operatorów posiadających uprawnienia kwalifikacyjne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 511/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę S. sp. j. w P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Bydgoszczy z 27 stycznia 2021 r. nr BG-OSE.5112.1.2021 w przedmiocie nakazu zapewnienia obsługi urządzenia przez operatorów posiadających uprawnienia kwalifikacyjne. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą skarżącej Spółce zapewnić, aby ładowarka teleskopowa Massey Ferguson 8947 rok prod. 2004 nr seryjny [...] obsługiwana była przez operatorów posiadających uprawnienia kwalifikacyjne zezwalające na jej eksploatację. Zdaniem Sądu organ prawidłowo zastosował art. 11 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1251 – dalej "u.p.i.p."). W toku kontroli stwierdzono bowiem naruszenie przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy. Nałożenie nakazu obsługi urządzenia pozostającego na wyposażeniu spółki przez osobę posiadającą odpowiednie ku temu kwalifikacje jest środkiem służącym usunięciu stwierdzonych uchybień w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo uznały organy administracji, że ładowarka teleskopowa, a więc pojazd wyposażony w wysięgnik o zmiennej długości, służący do podnoszenia i opuszczania ładunków różnego rodzaju, jest urządzeniem objętym wymogiem uzyskania kwalifikacji. Jest ona wózkiem jezdniowym podnośnikowym z mechanicznym napędem podnoszenia, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 15 grudnia 2017 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy użytkowaniu wózków jezdniowych z napędem silnikowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 852). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji skarga była bezzasadna, a zakwestionowany przez Spółkę nakaz został oparty o uzasadnione podstawy, wynikające z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 pkt 6 lit. I rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1468) przez błędną jego wykładnię, polegającą na dokonaniu przez sąd a quo rozszerzającej egzegezy normy prawnej, o której mowa powyżej, która implikowała bezzasadne przyjęcie, jakoby urządzeniem podlegającym dozorowi technicznemu była również tzw. ładowarka teleskopowa, podczas gdy na powyższe nie pozwala prawidłowa interpretacja powyższej normy prawnej. W oparciu o tak sformułowany zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że w rozporządzeniu z 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1468) expressis verbis do urządzeń podlegających dozorowi technicznemu nie zaliczono urządzeń wyposażonych w wysięgnik. Nie można na obywatela nakładać obowiązków, które nie wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa obowiązującego. Nie można tym samym nakładać obowiązków wyłącznie przez dokonywanie ekstensywnej wykładni przepisu prawnego na niekorzyść obywatela. Wynik wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w ocenie strony może stanowić zatem wyłącznie postulat de lege ferenda, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że wysięgnik, w który wyposażona jest ładowarka wymieniona w decyzji inspektora pracy, stanowi mechaniczny napęd podnoszenia, sama zaś ładowarka jest wózkiem - tym samym posiada wszelkie cechy nakazujące zaliczyć ją do urządzeń poddozorowych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 1 pkt 6 lit. l) rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Należy podkreślić, że w takiej sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie zarzuca się naruszenia przepisów postępowania, Sąd kasacyjny oceny skuteczności podniesionego zarzutu dokonał w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organy administracji, zaakceptowany przez Sąd I instancji. Z ustaleń tych wynika w szczególności, że urządzenie, którym dysponuje skarżąca, określone przez producenta jako ładowarka teleskopowa, w świetle normy PN-EN 1459 (Wózki jezdniowe, bezpieczeństwo - Wózki jezdniowe napędzane ze zmiennym wysięgiem) jest wózkiem jezdniowym ze zmiennym wysięgiem. Przedmiotowa ładowarka jest urządzeniem poddozorowym - została zarejestrowana w UDT pod numerem ewidencyjnym [...]. Ostatnie badania techniczne tego pojazdu zostały wykonane 22 sierpnia 2018 r., zaś termin ważności decyzji upłynął w dniu 31 sierpnia 2019 r., przy czym pomimo tego, że 24 listopada 2020 r. eksploatujący te urządzenie wystąpił do Urzędu Dozoru Technicznego z wnioskiem o zawieszenie badania z uwagi na wyłączenie urządzenia z eksploatacji, ładowarka była nadal eksploatowana a w dniu śmiertelnego wypadku tj. 9 grudnia 2020 r. była obsługiwana przez A. K., który nie posiadał uprawnień kwalifikujących zezwalających na jej obsługę. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy do obsługi przedmiotowej ładowarki teleskopowej konieczne jest posiadanie odpowiednich uprawnień kwalifikacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że do obsługi przedmiotowej ładowarki teleskopowej takie uprawnienia są wymagane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 1 pkt 6 lit. l) rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej, Sąd nie dokonał rozszerzającej egzegezy tej normy prawnej i zasadnie przyjął, że przedmiotowa ładowarka teleskopowa jest urządzeniem podlegającym dozorowi technicznemu. Stosownie do treści § 1 pkt 6 lit. l) rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu, dozorowi technicznemu podlegają następujące rodzaje urządzeń technicznych: (...) pkt 6 maszyny służące do przemieszczania osób lub ładunków w ograniczonym zasięgu: (...) lit. l) wózki jezdniowe podnośnikowe z mechanicznym napędem podnoszenia. Konieczność posiadania odpowiednich uprawnień kwalifikacyjnych do obsługi przedmiotowej ładowarki teleskopowej nie wynika li tylko z treści § 1 pkt 6 lit. l) rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu. Zgodnie z art. 237³ § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320) nie wolno dopuścić pracownika do pracy, do której wykonywania nie posiada on wymaganych kwalifikacji lub potrzebnych umiejętności, a także dostatecznej znajomości przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy użytkowaniu wózków jezdniowych z napędem silnikowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 852) do obsługi wózków jezdniowych podnośnikowych z mechanicznym napędem podnoszenia dopuszcza się osobę, która ukończyła 18 lat i posiada: 1) zaświadczenie kwalifikacyjne do obsługi wózków jezdniowych uzyskane na podstawie przepisów w sprawie sposobu i trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych oraz sposobu i trybu przedłużania okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych lub 2) uprawnienia maszynisty ciężkich maszyn budowlanych i drogowych lub książkę operatora maszyn roboczych z wpisem w zakresie obsługi wózków podnośnikowych. Do obsługi wózków jezdniowych, innych niż wymienione w ust. 1, dopuszcza się osobę, która ukończyła 18 lat i: 1) posiada zaświadczenie ukończenia odpowiedniego do rodzaju wózka jezdniowego szkolenia, potwierdzającego nabyte umiejętności, w oparciu o programy opracowane lub zatwierdzone: a) przez Urząd Dozoru Technicznego lub b) do dnia 1 stycznia 2011 r. przez Ośrodek Doskonalenia Kadr w Mysłowicach, lub 2) posiada dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi lub zespołami składającymi się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy uzyskane na podstawie przepisów w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, lub 3) spełnia warunki, o których mowa w ust. 1. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy użytkowaniu wózków jezdniowych z napędem silnikowym nie dotyczy urządzeń typu ładowarka teleskopowa. Jak to prawidłowo wyłożył Sąd I instancji, przepis § 4 ww. rozporządzenia mówi o kategorii pojazdów: wózkach jezdniowych podnośnikowych z mechanicznym napędem podnoszenia (ust. 1) oraz wózkach jezdniowych, innych niż wymienione w ust. 1 (ust. 2). Zasadniczą kwestią jest zatem odczytanie, czy ładowarka teleskopowa (a więc pojazd wyposażony w wysięgnik o zmiennej długości, służący do podnoszenia i opuszczania ładunków różnego rodzaju) zalicza się do którejś z powyższych kategorii. Jak to dalej trafnie wykłada ten Sąd, przy dokonaniu prawidłowej kwalifikacji urządzenia, o którym mowa w zakwestionowanych decyzjach, odwołać należy się najpierw do rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 21 maja 2019 r. w sprawie sposobu i trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych oraz sposobu i trybu przedłużania okresu ważności zaświadczeń kwalifikacji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1008). W załączniku nr 3 lp. 8 do tego rozporządzenia wyodrębniono w kategorii wózków jezdniowych podnośnikowych: wózki jezdniowe podnośnikowe z mechanicznym napędem podnoszenia z wysięgnikiem oraz wózki jezdniowe podnośnikowe z mechanicznym napędem podnoszenia z osobą obsługującą podnoszoną wraz z ładunkiem (okres ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego 5 lat) jak i wózki jezdniowe podnośnikowe z mechanicznym napędem podnoszenia z wyłączeniem wózków z wysięgnikiem oraz wózków z osobą obsługującą podnoszoną wraz z ładunkiem (okres ważności zaświadczenia kwalifikacyjnego 10 lat). Z powyższego wynika, że tzw. ładowarka teleskopowa jest to wózek jezdniowy podnośnikowy z mechanicznym napędem podnoszenia z wysięgnikiem, w odróżnieniu od pojazdu tego typu bez wysięgnika, zwanego potocznie "wózkiem widłowym". Tzw. ładowarka teleskopowa nie może być zaliczona do odrębnej kategorii wielozadaniowych nośników osprzętów, o której mowa w lp.1 grupy III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2001 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas eksploatacji maszyn i innych urządzeń technicznych do robót ziemnych, budowlanych i drogowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 583). W powyższym akcie zastrzeżono bowiem, że wielozadaniowych nośników osprzętów nie stanowią wózki jezdniowe podnośnikowe z mechanicznym napędem podnoszenia, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r., poz. 667). Na podstawie ww. przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1468), gdzie zgodnie z § 1 pkt 6 lit. l do urządzeń polegających dozorowi technicznemu zaliczono właśnie wózki jezdniowe podnośnikowe z mechanicznym napędem podnoszenia. Co prawda w przepisie tym nie wyrażono wprost, że może to też być wózek wyposażony w wysięgnik, ale nie sposób przyjąć, że dozorowi technicznemu podlegają wózki jezdniowe podnośnikowe z mechanicznym napędem podnoszenia a nie podlegają urządzenia bardziej skomplikowane tj. wózki jezdniowe podnośnikowe z mechanicznym napędem podnoszenia wyposażone w wysięgnik. O tych drugich stanowi lp. 8 załącznika nr 3 do przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 21 maja 2019 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o zastosowaniu przez Sąd I instancji wykładni rozszerzającej, wskazać należy, że racjonalny ustawodawca unika, jeśli to możliwe, kazuistycznego wyszczególnienia np. wszystkich urządzeń, do których miałby zastosowanie dany przepis. Z uwagi na postęp techniczny, powodujący pojawianie się w użytkowaniu wciąż nowych konstrukcji, taki kazuistyczny przepis wymagałby nieustannej nowelizacji. Dlatego zasadne jest formułowanie przepisów prawa w sposób syntetyczny, wskazujący cechy, których występowanie decyduje o zaliczeniu danego urządzenia do określonej grupy. Tak też sformułowane zostały przepisy wskazanych wyżej rozporządzeń. Jak to trafnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie ulega wątpliwości, że wysięgnik, w który wyposażona jest ładowarka będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, stanowi mechaniczny napęd podnoszenia, sama zaś ładowarka jest wózkiem – w tym posiada wszelkie cechy nakazujące zaliczyć ją do urządzeń poddozorowanych na podstawie § 1 pkt 6 lit. l) rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu – a nie w wyniku, jak tego chce skarżąca kasacyjnie, wykładni rozszerzającej, lecz prostej subsumpcji. Zatem, organy Państwowej Inspekcji Pracy nie nałożyły na skarżącą obowiązku, który nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów służy bezpieczeństwu obsługujących przedmiotowe urządzenie i osób trzecich. Ponadto, jak już wyżej wskazano, a czego zdaje się całkowicie nie dostrzegać skarżąca, powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w Polskiej Normie PN-EN 1459, zgodnie z którą ładowarka teleskopowa jest wózkiem jezdniowym ze zmiennym wysięgnikiem. Do jego obsługi wymagane są w związku z tym uprawnienia kwalifikacyjne, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy użytkowaniu wózków jezdniowych z napędem silnikowym. Autorka skargi kasacyjnej tę okoliczność pomija milczeniem, jak również fakt, który wynika z ustaleń organu, że to właśnie sama skarżąca kasacyjnie zgłosiła przedmiotową ładowarkę teleskopową do dozoru technicznego (patrz pismo Urzędu Dozoru Technicznego Oddział Terenowy w Bydgoszczy z 5 stycznia 2021 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Bydgoszczy). W konsekwencji, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że organy administracji naruszyły zasadę wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Organy wyraźnie powołały się na przepisy znajdujące się w obowiązujących powszechnie aktach prawa, z których wynika kompetencja dla organów Państwowej Inspekcji Pracy do wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią w mocy nakazu. Organy te nie naruszyły zakazu dowolnego i arbitralnego wykonywania kompetencji. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.