III OW 1/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Marszałka Województwa [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z 2 listopada 2017 r. w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

1 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z 20 marca 2020 r. Starosta K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej Dyrektor Zarządu Zlewni w K.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Marszałka Województwa [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z 2 listopada 2017 r. w sprawie cofnięcia bez odszkodowania decyzji ostatecznej Starosty K. z [...] grudnia 2006 r., udzielającej M. C. (obecny użytkownik B. C.), pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z C. od G. oraz zrzut wody z istniejącego kompleksu stawowego o pow. 2,25 ha położonego w msc. P. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta wskazał, że w styczniu 2018 r. przekazał Dyrektorowi Zarządu Zlewni w K. na podstawie art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, akta spraw wszczętych i niezakończonych, a przedłożonych przed 1 stycznia 2018 r. Staroście K. Wśród nich przekazano także przedmiotową sprawę dotyczącą cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawów rybnych w P. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. uznał swoją niewłaściwość w sprawie i 6 lutego 2018 r. przekazał akta sprawy Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, który 11 września 2018 r. przekazał je następnie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Również Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uznał swoją niewłaściwość w sprawie i pismem z 14 stycznia 2020 r. zwrócił akta sprawy Dyrektorowi Zarządu Zlewni w K. 13 marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. przekazał akta sprawy Staroście K. celem jej załatwienia według przepisów dotychczasowych. Zdaniem Starosty K. zgodnie z art. 397 ust. 4 Prawa wodnego, to organ Wód Polskich jest właściwy w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwoleń wodnoprawnych. Przez "przepisy dotychczasowe", o których mowa w art. 545 ust. 4 Prawa wodnego, należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie. Ponadto, na skutek wejścia w życie ustawy z 2017 r. starostowie utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a pracownicy zajmujący się tą kategorią spraw stali się pracownikami Wód Polskich (art. 542 ust. 9 Prawa wodnego). W związku z powyższym, Starosta K. stwierdził swoją niewłaściwość do rozpoznania wniosku Marszałka Województwa [...] z 2 listopada 2017 r. i wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku "z 6 listopada 2017 r.". Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie stało się stroną postępowania jako następca [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., którego mienie zostało mu przekazane na podstawie właściwych umów. Zgodnie bowiem z art. 534 ust. 5 Prawa wodnego z dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2018 r.) Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami byli kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych w sprawach wynikających z ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Skoro więc na podstawie ww. przepisów Wody Polskie z dniem 1 stycznia 2018 r. przystąpiły do niniejszego postępowania jako strona, to tym samym nie miały możliwości rozpoznać wniosku jako organ. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni niezasadnym było również ponowne przekazanie sprawy przez Ministra Gospodarski Morskiej i Żeglugi Śródlądowej do PGW Wody Polskie. Następnie Dyrektor Zlewni przywołał poglądy orzecznictwa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 179/18), wskazujące na specyficzne reguły intertemporalne ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, umożliwiające rozgraniczenie czasowych zakresów zastosowania ustaw z 2001 r. i 2017 r., w tym zawarte w art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r., które funkcjonują zarówno w sferze prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Zasadniczym celem tej regulacji jest wyłączenie spraw wymienionych w ust. 1, 2, 3 i 4 spod kompetencji nowego organu administracji tzn. Wód Polskich. W konsekwencji tego, sprawy wymienione w tych przepisach rozstrzygane powinny być według przepisów dotychczasowych. Ustawa z 20 lipca 2017 r. zniosła jedynie organ w postaci Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekształciła urząd obsługujący ten organ (Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej) w jednostkę organizacyjną państwowej osoby prawnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie rozstrzyga spór kompetencyjny w przypadku toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego w dacie wejścia w życie nowej ustawy. Tym samym, skoro 31 grudnia 2017 r. Starostwo Powiatowe w K. prowadziło postępowanie administracyjne, w której [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń w Wodnych w K. był wnioskodawcą, to powinno ono być kontynuowane na podstawie przepisów art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w związku z art. 133 bądź 136 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, tj. odpowiednio zmiany obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego (art. 133) lub cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego (art. 136) przez Starostwo Powiatowe w K. Sprawa nie dotyczyła wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, dlatego też właściwym organem do jej załatwienia jest Starosta K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy Starostą K. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w K. spór dotyczył właściwości rzeczowej do rozpatrzenia wniosku Marszałka Województwa [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z 2 listopada 2017 r. w sprawie cofnięcia bez odszkodowania decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody oraz zrzut wody z istniejącego kompleksu stawowego. Złożenie takiego wniosku zainicjowało postępowanie prowadzone w trybie art. 136 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 60). Bezspornie postępowanie to w okolicznościach niniejszej sprawy, zostało wszczęte i było prowadzone przez Starostę K., jednakże przed jego zakończeniem nastąpiła zmiana stanu prawnego, bowiem z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), na skutek której nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10). Przepis art. 14 ust. 2 stanowi, że do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, a więc organami Wód Polskich stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 14 ust. 3-5 ustawy reguluje hierarchię organów Wód Polskich, stanowiąc, że funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. w stosunku do dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą pełni Prezes Wód Polskich, w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, a w stosunku do kierowników nadzorów wodnych Wód Polskich - właściwy dyrektor zarządu zlewni. Kompetencje starosty do wydawania pozwoleń wodnoprawnych przejęły organy Wód Polskich. Starosta jest obecnie właściwy do wykonywania niektórych zadań związanych z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa, do nadzoru nad spółkami wodnymi oraz do orzekania o odszkodowaniu, o którym mowa w art. 471 Prawa wodnego. Ponieważ przedmiotowe postępowanie w sprawie cofnięcia bez odszkodowania decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte podczas obowiązywania ustawy z 18 lipca 2001 r. przepisy prawa materialnego tej ustawy znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Stosownie do niej "[d]o spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OW 54/15 i sygn. akt II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (por. postanowienia NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt II OW 101/15, z 8 października 2019 r. sygn. akt II OW 82/19 oraz z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OW 123/19 i II OW 124/19). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (por. postanowienia NSA z 27 listopada 2015 r. sygn. akt II OW 101/15, 22 października 2019 r. sygn. akt II OW 96/19, 10 marca 2019 r. sygn. akt II OW 164/20 i 22 maja 2020 r. sygn. akt II OW 33/20). Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że stosownie do art. 397 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne "[o]rganem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich". Zgodnie zaś z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a tejże ustawy, organem właściwym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zgód wodnoprawnych jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d. Stosownie zaś do art. 397 ust. 4 tejże ustawy "[o]rgan właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych jest właściwy w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tych pozwoleń". Ponieważ z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że udzielone decyzją z [...] grudnia 2016 r. pozwolenie wodnoprawne nie jest pozwoleniem, o którym mowa w art. 397 ust. 1 pkt 1 lit. a, c i d, właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie jego cofnięcia bez odszkodowania jest Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Również słusznie zwrócił uwagę Starosta K., że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu kompetencyjnego jest art. 542 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którym, do dnia wejścia w życie tej ustawy starostowie byli zobowiązani opracować i przekazać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej wykazy pracowników starostw powiatowych realizujących zadania starostów określone w przepisach ustawy Prawo wodne z 2001 r. Na skutek tego pracownicy starostw powiatowych wymienieni w tych wykazach stali się z mocy prawa pracownikami Wód Polskich (art. 542 ust. 9 ustawy z 20 lipca 2017 r.). Oznacza to, że starostowie nadal funkcjonują w systemie organów administracji publicznej, jednak utracili kompetencje do wydawania (stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia) pozwoleń wodnoprawnych, a pracownicy zajmujący się tą kategorią spraw stali się pracownikami Wód Polskich (por. postanowienie NSA z 8 października 2019 r. sygn. akt I OW 89/19). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska przedstawionego w postanowieniu tego Sądu z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 179/18, na które powoływał się Dyrektor Zarządu Zlewni w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.