III OW 11/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Marszałkiem Województwa Podlaskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego postanawia: wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 20 stycznia 2026 r. Wójt Gminy M. (dalej: Wójt) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem a Marszałkiem Województwa Podlaskiego (dalej: Marszałek) w sprawie usunięcia odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 4 listopada 2025 r. do Urzędu Gminy w M. wpłynęło pismo Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie podjęcia działań mających na celu uprzątnięcie przetworzonych odpadów bez wymaganego zezwolenia na działce o nr ewid. [...], obręb [...]. Z treści wniesionego pisma, tj. ustaleń kontroli wynika, że na działce o nr ewid. [...], obręb [...] w okresie od 19 października 2022 r. do 9 stycznia 2023 r. Spółka R. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w likwidacji, ul. [...], [...] R., dokonała przetworzenia odpadów o kodzie 17 01 07 (ex 17 01 07) w łącznej ilości 303,36 Mg. Natomiast z dniem 10 grudnia 2021 r. wygasła decyzja Marszałka Województwa Podlaskiego z 11 grudnia 2017 r., znak: DOS-IL7244.6.2017 zezwalająca przedmiotowej spółce na przetwarzanie odpadów na terenie ww. działki o nr ewid. [...], obręb [...]. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził nieprawidłowość polegającą na przetworzeniu ww. ilości odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). W/w organ przesłał pismo do Urzędu Gminy celem podjęcia działań zgodnie z kompetencjami. W ocenie Wójta, w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji związanej z gospodarką odpadami jest Marszałek na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b, tj. dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. W związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami Wójt przekazał zgodnie z właściwością pismo Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do Marszałka. Zdaniem Wójta właściwym do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania w sytuacji, gdy ten obowiązek wynika z wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami, także z mocy prawa jest marszałek województwa. Decyzja wydana przez Marszałka Województwa Podlaskiego na rzecz ww. spółki zezwalająca na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] wygasła z dniem 10 grudnia 2021 r. Wskazano również, że właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki, w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Kompetencja do wydania tego rodzaju zezwolenia oznacza również kompetencję do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję obowiązków, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, w przedmiotowej sprawie w zw. z ust. 8. Wójt zauważył, że zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Mając na uwadze brzmienie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, zdaniem wnioskodawcy organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów jest marszałek województwa, z uwagi na fakt, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ma ten organ, który bezpośrednio kreuje obowiązek. W obecnym stanie prawnym organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa Podlaskiego, co wynika z aktualnego brzmienia art. 47 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie Wójta jako organu właściwego w sprawie usunięcia odpadów, zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], zdeponowanych przez X. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w likwidacji (uprzednio: R. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w likwidacji). W uzasadnieniu wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż posiadana przez spółkę decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów wygasła z mocy prawa z dniem 10 grudnia 2021 r., nie jest także kwestionowane, iż odpady, co do usunięcia których powstał spór zostały zdeponowane w okresie od 19 października 2022 r. do 11 stycznia 2023 r., o czym świadczą karty przekazania odpadów. Niewątpliwie zatem działania te miały miejsce już po wygaśnięciu posiadanego przez spółkę zezwolenia. W ocenie Marszałka, konsekwencją tak ukształtowanego stanu faktycznego jest stwierdzenie, iż deponowanie odpadów, o których mowa w ww. kartach nie było związane z prowadzoną działalnością, wynikającą z zezwolenia, gdyż ta wygasła z dniem 10 grudnia 2021 r. Są to "nowe" odpady deponowane przez spółkę w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, gdyż spółka w okresie od 19 października 2022 r. do 11 stycznia 2023 r. nie posiadała uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie przetwarzania odpadów. Marszałek wskazał, że na podstawie identycznego stanu faktycznego, jaki ma miejsce w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OW 215/22 w odniesieniu do odpadów deponowanych przez podmiot w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym po wygaśnięciu zezwolenia jako właściwy organ do ich usunięcia wskazał organ gminy. Zdaniem Marszałka nie można uzasadnić właściwości rzeczowej marszałka województwa wyłącznie z powołaniem się na brzmienie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, bowiem przepis ten mówi o właściwości marszałka do wydania zezwolenia z zakresu gospodarki odpadami. Aby możliwe było przypisanie kompetencji w zakresie usunięcia odpadów marszałkowi, to obowiązek usunięcia musi być skutkiem, w tym przypadku wygaśnięcia decyzji Marszałka z 2017 r. zezwalającej na działalność w zakresie odzysku odpadów. Z wniosku Wójta nie wynika natomiast, na jakiej podstawie ustalił, że zdeponowane odpady powstały w związku z działalnością w przedmiocie gospodarki odpadami objętej decyzją Marszałka. Wszystkie natomiast odpady, które były przetwarzane na podstawie tej decyzji zostały przetworzone w czasie jej obowiązywania. Konkludując wskazano, że przedmiotowe odpady zdeponowane na ww. działce 10 miesięcy po wygaśnięciu zezwolenia, w czasie gdy spółka stosownego zezwolenia nie posiadała, nie są odpadami związanymi z wygasłą decyzją na przetwarzanie. Zostały tam zlokalizowane w czasie gdy spółka nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie. Z tego względu, w ocenie Marszałka, słusznie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku przekazał niniejszą sprawę do rozpatrzenia Wójtowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa, nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny, bowiem zarówno Wójt Gminy M., jak i Marszałek Województwa Podlaskiego uważają, że nie są właściwi do wydania rozstrzygnięcia w sprawie usunięcia odpadów z miejsca na ten cel nieprzeznaczonego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, stanowi art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl natomiast ust. 2 tego przepisu, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powyższa regulacja nie znajduje zatem zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wygaśnięcia zezwolenia (art. 26 ust. 2 in fine ustawy o odpadach). Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzja z 11 grudnia 2017 r., którą udzielono spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie wyeksploatowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]" oraz "[...]" zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], wygasła z mocy prawa z uwagi na upływ czasu, na jaki została wydana, tj. 10 grudnia 2021 r., kluczowe znaczenie mają również regulacje określone w art. 47 ust. 8 w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy. Wynika z nich, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Organem właściwym w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym na mocy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a-d ustawy o odpadach organem właściwym jest marszałek województwa lub starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach). W okolicznościach niniejszej sprawy regulacje te nie znajdą jednak zastosowania. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, iż spółka przetwarzała na nieruchomości odpady o kodzie 17 01 07 (ex 17 01 07) w łącznej masie 303,36 Mg poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego od 19 października 2022 r. do 9 stycznia 2023 r. Tymczasem z dniem 10 grudnia 2021 r. wygasła decyzja Marszałka Województwa Podlaskiego z 11 grudnia 2017 r. zezwalająca spółce na przetwarzanie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...]. Okoliczności te zostały również potwierdzone przez Marszałka Województwa Podlaskiego w toku prowadzonego postępowania o wydanie kolejnej decyzji zezwalającej spółce na przetwarzanie odpadów na terenie wyrobiska górniczego w granicach złoża "[...]" i "[...]" zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...], zgodnie z wnioskiem spółki z 16 maja 2023 r. W toku prowadzonej przez Marszałka analizy kart przekazania odpadów ustalono, iż w okresie od 17 października 2022 r. do 9 stycznia 2023 r. zostały przyjęte przez spółkę odpady o kodzie ex 17 01 07 – zmieszane odpady budowlane i zagospodarowane w m. Z. – wskazanej w karcie jako miejsce prowadzenia działalności przez spółkę. Wobec powyższego uznać należało, że odpady, o których mowa we wniosku, a które zostały magazynowane i przetwarzane przez przedsiębiorcę na przełomie lat 2022 i 2023 nie powstały w ramach działalności objętej ww. zezwoleniem i nie stanowią pozostałości po działalności spółki. Nie są więc skutkiem wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Są to w istocie nowe odpady, które są przez przedsiębiorcę składowane lub magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie w sprawie znajdzie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, a zatem to Wójt Gminy M. będzie organem właściwym do podjęcia działań w przedmiotowej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.