III OW 14/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego a Starostą Olsztyńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2020 r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Olsztyńskim poprzez wskazanie Starosty Olsztyńskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] o zmianę zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych nr [...] udzielonego tej Spółce. W uzasadnieniu Marszałek podniósł, że pismem z dnia 6 maja 2020 r. Starosta Olsztyński, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256) przekazał mu wniosek Spółki wskazując, że Marszałek jest organem właściwym w sprawie. Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 52 ust. 2 i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2020 r. poz. 136) zwanej dalej w skrócie ustawą o handlu uprawnieniami, zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych wydaje organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r, poz. 1396) zwanej dalej w skrócie P.o.ś., a do zmiany zezwolenia stosuje się przepisy jak do jego wydania. Biorąc pod uwagę, że na terenie zakładu [...] sp. z o. o. eksploatowana jest instalacja do produkcji płyt wiórowych, dla której decyzją Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] października 2019 r. zostało udzielone zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych należało przyjąć, że przedmiotowa instalacja jest instalacją do przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701) mogącą przyjmować odpady w ilości ponad 10 ton na dobę. Starosta Olsztyński wskazywał, że skoro w świetle § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem, instalacja ta należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w myśl art. 378 ust. 2a pkt 1 P.o.ś. organem właściwym w sprawie rozpoznania wniosku Spółki jest Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W ocenie Marszałka zastosowanie przez Starostę Olsztyńskiego w przedmiotowej sprawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia jest nietrafne. Zaakcentowano, że z decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. udzielającej Spółce [...] pozwolenia zintegrowanego wynika, że ww. instalacja do produkcji płyt wiórowych obejmuje: 1) urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę, tj. 99,887 ton odpadów na dobę oraz 2) urządzenia spalania paliw o łącznej maksymalnej nominalnej mocy cieplnej 167,143 MW. Powołując się na treść pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r. podkreślono, że § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia nie obejmuje instalacji do przetwarzania innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów. Innymi słowy w przepisie tym znalazły się wszystkie instalacje do przetwarzania odpadów mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton, w których nie stosuje się procesów wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia. Prawidłowa wykładnia § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 46 to instalacje do przetwarzania odpadów (innych niż niebezpieczne) przy zastosowaniu innych procesów niż procesy termicznego przekształcania odpadów. Zdaniem Marszałka brak było podstaw aby zakwalifikować ww. instalację jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 41 lub 46 rozporządzenia. Instalację tę należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia. Dlatego organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego dotyczącego tej instalacji lub jego zmiany, a tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki o zmianę zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla instancji do produkcji płyt wiórowych jest Starosta. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Olsztyński wyjaśnił, że na terenie zakładu [...] sp. z o. o. produkowane są płyty drewnopochodne - płyty wiórowe i w tym celu eksploatowane są instalacje, wymienione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Instalacje te należy kwalifikować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowe instalacje są instalacjami do przetwarzania odpadów w procesach R13, R12 i R3 w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, mogącymi przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę. Podkreślono, że Marszałek Województwa zidentyfikował wyłącznie proces przetwarzania odpadów polegający na ich termicznym przekształcaniu. Moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R1, na której wyłącznie koncentruje się Marszałek, wynosi 35 360 Mg/rok, co przy pracy instalacji przez 354 dni/rok daje 99,887 Mg/dobę. Ze względu na zadeklarowaną przez [...] ilość termicznie przetwarzanych odpadów na dobę, czyli do 100 Mg/dobę, oraz rodzaj procesu przetwarzania odpadów (termiczne przekształcanie odpadów), instalacja ta w ramach procesu R1 rzeczywiście kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia. Takie stanowisko Marszałka jest do zaakceptowania przy założeniu, że na terenie zakładu Spółki byłaby prowadzona wyłącznie ww. instancja, wówczas właściwym organem do rozpoznania wniosku Spółki byłby Starosta. Jednak zdaniem Starosty Olsztyńskiego Marszałek przeoczył fakt, że podstawowa działalność prowadzona na terenie zakładu polega na produkcji płyt wiórowych z wykorzystaniem odpadów, przyjmowanych i przetwarzanych w różnych instalacjach (procesach) i w znacznych ilościach. Wszystkie procesy przetwarzania opadów prowadzone na terenie zakładu opisane są szczegółowo w rozdz. VII decyzji (pozwolenia zintegrowanego). Starosta wskazał, że główna instalacja do produkcji płyt jest jednocześnie instalacją do przetwarzania odpadów w procesie R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). Odpady, w celu wykorzystania do produkcji płyt poddawane są procesom przetwarzania: R13 - Magazynowanie odpadów poprzedzające którekolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12; R12 - Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 i R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). Następnie Starosta wyjaśnił, że moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R13 wynosi 188 650 Mg s.m./rok. Największa masa odpadów, która może zostać zmagazynowana w tym samym czasie w ramach tego procesu wynosi 800 Mg s.m./dobę, co oznacza zdolność instalacji do przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż 10 ton (Mg) na dobę. Wobec powyższego zdaniem Starosty instalacja do przetwarzania odpadów w procesie R13 kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Podobnie moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R12 wynosi 188 650 Mg s.m./rok. Największa masa odpadów, która może zostać zmagazynowana w tym samym czasie w ramach tego procesu wynosi 800 Mg s.m./dobę, co oznacza zdolność instalacji do przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż 10 ton (Mg) na dobę. Wobec powyższego również instalacja do przetwarzania odpadów w procesie R12 kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów w procesie R3 wynosi zaś 156 600 Mg s.m./rok. Największa masa odpadów, która może zostać zmagazynowana w tym samym czasie w ramach tego procesu wynosi 156 Mg s.m./dobę, co oznacza zdolność instalacji do przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż 10 ton (Mg) na dobę, wobec czego instalacja do przetwarzania odpadów w procesie przetwarzania R3 także kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. W związku z tym zatem, że w obecnym stanie prawnym organem ochrony środowiska, właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego dla zakładu produkującego płyty wiórowe, należącego do [...] sp. z o.o. byłby Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, organem właściwym do rozpoznania wniosku spółki w sprawie zmiany zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych jest również ten sam organ. Dlatego też Starosta Olsztyński wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego jako organ właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego a Starostą Olsztyńskim, ponieważ oba organy twierdzą, iż nie są właściwe do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2019 r. o zmianę zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych nr [...] udzielonego ww. Spółce dla instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu Spółki w [...]. Spór o właściwość pomiędzy organami zaistniał na tle kwalifikacji przedsięwzięcia znajdującego się na terenie zakładu Spółki, gdzie eksploatowana jest instalacja do produkcji płyt wiórowych z punktu widzenia oddziaływania na środowisko, co z kolei determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów, wskazujących na właściwość organu w przedmiocie zmiany zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów (proces D9 unieszkodliwiania odpadów wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy o odpadach), mające wydajność nie mniejszą niż 100 ton dziennie, z wyłączeniem instalacji do odzysku odpadów będących biomasą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. W świetle § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 z późn. zm.). Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje instalację do produkcji płyt drewnopochodnych – płyt wiórowych, w ramach której prowadzone są cztery różne procesy przetwarzania odpadów, tj. proces R1, R3, R12 i R13. Największe masy odpadów, które mogą zostać zmagazynowane w tym samym czasie w ramach procesów R3, R12 i R13 – co pozostaje bezsporne – znacznie przekraczają wartości wskazane w § 2 ust. 1 pkt 46 i 47 rozporządzenia co świadczy o tym, że przedmiotową instalację w ramach powyższych procesów należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, w instalacji prowadzony jest również proces R1, który polega na termicznym przetwarzaniu odpadów. Moc przerobowa instalacji w ramach tego procesu wynosi 99,887 Mg/dobę, a więc nie przekracza wartości wskazanych w powyższych przepisach. Oznacza to, że przedsięwzięcie to tylko w ramach jednego procesu (R1) może być zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia). Biorąc pod uwagę jednak fakt, że w ramach jednego przedsięwzięcia (instalacji) prowadzony jest nie jeden proces, ale cztery różne procesy przetwarzania odpadów, z których większość to takie, które w świetle obowiązujących przepisów mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należy uznać, że cała instalacja do wyrobu płyt wiórowych stanowi przedsięwzięcie, które należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Rację ma zatem Starosta Olsztyński, że organem kompetentnym do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o. o. o w sprawie zmiany zezwolenia Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak na emisję gazów cieplarnianych dla tej Spółki będzie Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o handlu uprawnieniami, zezwolenie wydaje odpowiednio organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o którym mowa w Prawie ochrony środowiska. Stosownie zaś do art. 55 ust. 3 ustawy o handlu uprawnieniami do wniosku o zmianę zezwolenia przepisy art. 52 i art. 53 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Odesłanie wynikające z art. 52 ust. 2 ustawy o handlu uprawnieniami wskazuje na art. 378 ust. 2a pkt 1 P.o.ś., zgodnie z którym marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.). Skoro jak już wyżej wskazano, przedmiotową instalację należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym należy wskazać Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego do rozpoznania wniosku [...] Sp. o. o. z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczącego zmiany zezwolenia Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] na emisję gazów cieplarnianych dla Spółki. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.