III OW 26/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie postanawia oddalić wniosek.

Pismem z dnia 28 marca 2025 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy zasypania zagłębienia terenu na działce nr [...], obręb [...], Gmina [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że Wójt Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") pismem z dnia 28 lutego 2024 r. przekazał do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie: "Dyrektor") informację o interwencję w sprawie likwidacji (zasypania) zbiornika wodnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm., dalej w skrócie "p.w.") wskazują, że na wykonanie bądź likwidację urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Wykop bądź likwidacja zbiornika wodnego oraz realizowane w tym zakresie roboty ziemne są więc pracą, która ingeruje w grunty, a więc zachodzi konieczność posiadania odpowiedniego zezwolenia bądź zgłoszenia wodnoprawnego. Organem właściwym w tym zakresie jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (art. 240 p.w.). W ocenie Wójta, istota niniejszego sporu sprowadza się do tego, czy uznanie istnienia urządzenia wodnego zależy od kryterium legalności jego powstania (czy urządzeniem wodnym będzie tylko obiekt, przy powstaniu którego zachowano wszelkie wymogi formalne jego powstania, np. wniosek o wykonanie urządzenia wodnego?) oraz od aktualności zapisów w ewidencji gruntów oraz czy zasypanie istniejącego urządzenia wodnego jest przejawem jego nienależytego utrzymania. Przepis art. 16 pkt 65 p.w. uznaje za urządzenia wodne między innymi stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, pomosty. Ustawodawca definiuje urządzenie wodne opisując cel (np. rekreacja), a nie kryterium (legalność) powstania. Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do wniosku, że Dyrektor nie miałby żadnych kompetencji wobec obiektów, które powstały (czasem świadomie) bez formalnego zgłoszenia. Naruszałoby to zatem cel ustawy i niezasadnie ograniczałoby uprawnienia oraz rolę organu Wód Polskich. Nie jest więc właściwe uchylanie się przez Dyrektora od swoich obowiązków, poprzez opisanie urządzenia wodnego (stawu) określeniem "zagłębienie". Każdy staw (urządzenie wodne) jest bowiem w istocie zagłębieniem w gruncie wypełnionym wodą. Zabieg zmiany sposobu opisu urządzenia wodnego prowadzić ma do wniosku, że zasypanie zagłębienia w ziemi nie jest materią dla władczych rozstrzygnięć Dyrektora. Zdaniem Wójta, zasypanie istniejącego niewątpliwie urządzenia wodnego to oczywisty i rażący przejaw nienależytego utrzymania tego urządzenia, którego efektem jest zmiana jego funkcji (faktyczne pozbawienie funkcji) i oznacza prawo i obowiązek działania Dyrektora na podstawie art. 191 ust. 1 p.w. w celu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Pismem z dnia 7 maja 2025 r. Dyrektor udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Wskazał, że w jego ocenie istota sporu sprowadza się w zasadzie do odmiennego postrzegania przez organy pozostające w sporze zasypywanego zagłębienia terenu, które przez to pozbawione ma być funkcji retencyjnej, wywierając negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości. Stwierdzenie, że definicja legalna urządzenia wodnego zawarta w ustawie nie uzależnia uznawania za takowe jedynie obiektów, które powstały z zachowaniem wymogów formalnych, jest o tyle chybione, że ustawodawca wprost przewidział w art. 389 pkt 6 p.w. obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Tylko zatem tak wykonane obiekty mogą korzystać z pełnoprawnego statusu urządzenia wodnego, a więc z przymiotu legalności. Oczywiście zgodzić się można, że obiekt w postaci zagłębienia, noszący ślady ingerencji człowieka w postaci uregulowanych brzegów oraz wypełniony wodą, będzie w powszechnym odbiorze postrzegany jako np. "staw", jednakże nie można go wprost uznać za urządzenie wodne, ignorując fakt braku stosownego pozwolenia. Podnieść również należy, że przedmiotowa działka nr [...] oznaczona jest w dostępnych systemach informacyjnych, w tym w systemie prowadzonym przez Gminę [...], jako klasoużytek "N", co rozumieć należy jako nieużytek. Oznaczenie takie jest miarodajne dla określenia sposobu użytkowania danej nieruchomości. Podkreślić trzeba, że za urządzenie wodne uznać można obiekt wykonany w całości przez człowieka, natomiast nieużytek w postaci zagłębienia terenu, mogący napełniać się wodą, poddany nawet modyfikacjom przez działania człowieka, pozostanie nadal nieużytkiem, któremu określonej funkcji przypisać nie można. W zaistniałej sytuacji zasypania zagłębienia przez właściciela działki nr [...], Dyrektor miał do dyspozycji dwa rozwiązania, jakie dał mu ustawodawca. Mógł mianowicie, działając na podstawie art. 190 p.w., dokonać legalizacji urządzenia wodnego (jeśli dopuścić posługiwanie się tym terminem), lecz wymagałoby to wniosku zainteresowanego. Nie sposób wyobrazić sobie legalizacji dokonywanej wbrew woli strony, zresztą przepis ten jest kierowany do takiej osoby, umożliwiając jej doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Innym rozwiązaniem byłoby skorzystanie z dyspozycji art. 190 ust. 13 p.w. i nakazać likwidację urządzenia wykonanego bez stosownego pozwolenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Jest to przepis o dość restrykcyjnym charakterze i nie pozwala organowi brać pod uwagę żadnych względów, które przemawiałyby na korzyść zainteresowanego. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której właściciel nieruchomości nie tylko nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego, ale nawet nie przejawił żadnej inicjatywy w tym względzie. Zastosowanie tego instrumentu stałoby zatem w ewidentnej sprzeczności z oczekiwaniem Wójta, który widzi konieczność zachowania zbiornika. Niemniej jednak nie sposób także wykluczyć a priori, że długoletnie funkcjonowanie obiektu wykonanego bez stosownego pozwolenia mogło wykształcić pewnego rodzaju stosunki wodne, które uległy petryfikacji i zasypanie "zbiornika" – choć stanowiące w istocie przywrócenie stanu pierwotnego – może ewentualnie naruszyć te stosunki, jeśli zważyć na pierwotne zdolności retencyjne zagłębienia. Kwestia ta wymagałaby osobnego rozważenia, przy czym ustawodawca przewidział taką sytuację, wyposażając organ samorządu terytorialnego w art. 234 p.w. w odpowiednie kompetencje. Takimi też względami kierował się Dyrektor, wychodząc ze słusznego założenia, że sprawa wymaga wszechstronnego wyjaśnienia i zastosowania środków prawem przewidzianych. Zresztą sam Wójt podniósł wyraźnie kwestię "zachwiania stosunków wodnych", jednocześnie błędnie przypisując właściwość w tym zakresie organowi Wód Polskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie "k.p.a."), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, bowiem ani Wójt Gminy [...], ani Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie uważa się za organ właściwy w sprawie. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Wójta, należy zwrócić uwagę, że w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii związanej z określeniem organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie właściwych ustaleń odnoszących się do jej przedmiotu. Jedynie bowiem jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania oraz ustalenie przez organy stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem może być podstawą powstania sporu kompetencyjnego. O tego rodzaju sporze można jednocześnie mówić wyłącznie w sytuacji, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej – tej samej – sprawy administracyjnej, a jednocześnie nie ma sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego tej sprawy. W przeciwnym razie, tj. kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę – nie ma tożsamości sprawy. Trudno zatem mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Innymi słowy, nie można mówić o rozstrzygnięciu sporu o właściwość w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do prawa. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie) nie można mówić o zaistnieniu sporu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analizując treść wniosku z dnia 28 marca 2025 r., odpowiedzi na ten wniosek oraz nadesłanych akt administracyjnych, nie można uznać, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniał spór kompetencyjny. Organy nie podjęły bowiem wystarczających czynności mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji nie określiły, jakie przepisy winny być zastosowane w związku z jednoznacznie stwierdzonym stanem faktycznym w tej konkretnej sprawie. W ocenie Wójta, zasypany zbiornik wodny na działce nr [...] należało uznać za urządzenie wodne w rozumieniu przepisów p.w. Z kolei Dyrektor przyjmuje, że jest to jedynie "zagłębienie" terenu, które urządzeniem wodnym nie jest, jednocześnie jednak wskazuje, iż: "(...) nie sposób także wykluczyć a priori, że długoletnie funkcjonowanie obiektu wykonanego bez stosownego pozwolenia mogło wykształcić pewnego rodzaju stosunki wodne, które uległy petryfikacji i zasypanie "zbiornika" – choć stanowiące w istocie przywrócenie stanu pierwotnego – może ewentualnie naruszyć te stosunki, jeśli zważyć na pierwotne zdolności retencyjne zagłębienia. Kwestia ta wymagałaby osobnego rozważenia (...)". Sam Dyrektor podkreśla także, że istota niniejszego sporu sprowadza się w zasadzie do odmiennego postrzegania przez organy zasypywanego zagłębienia terenu. Jest to zatem w istocie spór co do faktów, a nie co do prawa. Jak już wskazano, dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu zasadnicze znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, które należy do organów administracji (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenia organów co do stanu faktycznego stanowią bowiem (w przypadku sporu kompetencyjnego) podstawę analizy konkretnych przepisów prawa, które będą miały w sprawie zastosowanie. Nie może być natomiast tak, że z uwagi na niewystarczająco ustalony stan faktyczny organy podają kilka ewentualnych i alternatywnych rozstrzygnięć, których podstawę stanowią różne przepisy prawa materialnego, żądając w ten sposób od sądu administracyjnego rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Brak jednoznacznych ustaleń w tej spawie powoduje zatem, że przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i z tego powodu podlega oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.