III OW 84/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Komendanta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Komendantem [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznaniu wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód z prowadzonej działalności gospodarczej z tytułu odbytych ćwiczeń wojskowych postanawia: wskazać Komendanta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Komendant [...] wnioskiem z dnia 29 listopada 2024 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem [...] poprzez wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do załatwienia wniosku M.B. w przedmiocie wypłaty świadczenia rekompensującego utracony dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w związku z odbywaniem ćwiczeń wojskowych żołnierzy rezerwy w dniach od 18 do 29 marca 2019 r. W uzasadnieniu wniosku Komendant podał, że M.B. w dniu 1 kwietnia 2019 r. złożył do Prezydenta [...] wniosek o ustalenie i wypłatę świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie z tytułu odbytych ćwiczeń wojskowych w [...] w dniach 18 do 29 marca 2019 r. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił wypłaty świadczenia rekompensującego utracony dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r., utrzymało decyzję z dnia 30 kwietnia 2019 r. w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., II SA/Wa 2539/19 oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 sierpnia 2019 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., III OSK 4358/21 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. Dalej Komendant wskazał, że pismem z dnia 16 lipca 2024 r. Prezydent [...], na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek M.B. z dnia 1 kwietnia 2019 r. według właściwości do Komendanta [...], podnosząc, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248 ze zm., dalej "ustawa o obronie Ojczyzny"), organem właściwym do wypłaty świadczenia rekompensującego utracony dochód, w myśl art. 312 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny, jest dowódca jednostki wojskowej, w której odbyło się szkolenie. Zdaniem Komendanta, stanowisko Prezydenta jest nieprawidłowe, bowiem stan faktyczny sprawy dotyczy roku 2019, a zatem powinien on zostać rozpoznany według przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 ze zm.), tj. na podstawie art. 119a tej ustawy. Dowódcy jednostek wojskowych są właściwi do rozpoznania spraw o świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie/dochód dopiero od 23 kwietnia 2022 r. na podstawie ustawy o obronie Ojczyzny. Dalej Komendant podkreślił, że dla określenia właściwości organu w sprawie wypłaty świadczenia rekompensującego utracony dochód, kluczowa jest data złożenia wniosku przez stronę. Zatem jeżeli wniosek o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie został złożony przed wejściem w życie przepisów ustawy o obronie Ojczyzny i dotyczy ćwiczeń wojskowych odbytych przed 2022 r., to właściwym do rozpoznania wniosku pozostaje dotychczasowy organ, właściwy na podstawie art. 119a ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku RP. Skoro wniosek żołnierza został złożony w 2019 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o obronie Ojczyzny, to do rozpoznania jego wniosku należy zastosować stare przepisy, a tym samym organem właściwym w sprawie jest Prezydent [...]. Dalej Komendant wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Prezydent jest związany wyrokiem NSA z dnia 9 maja 2024 r., III OSK 4358/21 i tym samym nie mógł skutecznie przekazać sprawy do rozpoznania innemu organowi, tym bardziej, że już raz merytorycznie rozpoznał wniosek żołnierza i wydał w tym przedmiocie decyzję. Z tych względów za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku żołnierza powinien być uznany Prezydent [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Prezydent [...] wniósł o wskazanie Komendanta [...] jako organu właściwego w sprawie z wniosku żołnierza. Prezydent wskazał, że ustawa o obronie Ojczyzny, zachowując obowiązywanie wielu aktów wykonawczych do ustaw tracących moc z chwilą jej wejścia w życie, nie uczyniła tego w odniesieniu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy. Będący podstawą wydania tego aktu art. 119a ust. 8 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP nie został bowiem wymieniony w art. 821 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Obowiązywanie powyższego rozporządzenia nie zostało także utrzymane mocą żadnego innego przepisu nowej ustawy. Gdyby miało być utrzymane jego obowiązywanie, to art. 119a ust. 8 zostałby wymieniony w przepisach przejściowych i dostosowujących ustawy o obronie Ojczyzny, tak jak wiele innych przepisów stanowiących podstawę aktów wykonawczych utrzymanych w mocy po 22 kwietnia 2022 r. Dowodzi to, że ustawa o obronie Ojczyzny, nie utrzymując w mocy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy, objęła te świadczenia przepisami nowej regulacji, także w sprawach wszczętych i niezakończonych. Od daty wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny podstawą wypłaty rekompensaty za utracone wynagrodzenie, należne z tytułu wszystkich rodzajów służby, jest więc art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny. W konsekwencji, w ocenie Prezydenta, właściwość organu administracyjnego w sprawie wniosku żołnierza wynika więc z regulacji zawartej w powyższym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy organem samorządu terytorialnego a dowódcą jednostki wojskowej spór dotyczył właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2019 r. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 153 P.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać bowiem należy, że w trakcie trwania postępowania sądowego (przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) nastąpiła zmiana przepisów prawnych, tj. z dniem 23 kwietnia 2022 r. na mocy art. 823 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP. Oznacza to, że organ od nowa rozpoznając wniosek żołnierza o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utratę wynagrodzenia w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi, tj. po uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz uchyleniu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, nie był związany oceną prawną przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2024 r., III OSK 4358/21. Oznacza to, że organ, rozpoznając od nowa wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, zobowiązany jest określić zakres dokonanych zmian w przepisach prawnych regulujących dane zagadnienie, a następnie odpowiednio zastosować te przepisy w konkretnej sprawie. Na gruncie niniejszej sprawy istotny pozostaje przepis art. 819 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym: "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". W związku z tak skonstruowanym przepisem koniecznym jest ustalenie czy w nowym stanie prawnym w sprawach dotyczących ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie zostały przez ustawodawcę wprowadzone zmiany, tj. czy nowa ustawa "nie stanowi inaczej" niż dotychczas to zostało uregulowane. Oceniając tę kwestię dostrzec należy, że w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP, w Rozdziale 7 tej ustawy uregulowano szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a). Po myśli art. 119a ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie wszczynane jest na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych. Analogiczne uprawnienie przewidziano w ustawie o obronie Ojczyzny, określając w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). I tak, zgodnie z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy o obronie Ojczyzny, wypłata świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby. W nowej ustawie, na co należy zwrócić szczególną uwagę, zmianie uległa właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu. A zatem przepisy ustawy o obronie Ojczyzny w sposób odmienny ("stanowi inaczej") niż było to przewidziane w przepisach dotychczasowych (w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP) uregulowały kwestię organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z odbywaniem ćwiczeń wojskowych. To zaś przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w związku z odbywaniem ćwiczeń wojskowych w dniach od 18 do 29 marca 2019 r. Zauważyć również należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.: 1. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881) – na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, 2. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112) – na podstawie ustawy o obronie Ojczyzny Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 ustawy o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w art. 820 – 822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał Komendanta [...] jako organ właściwy w sprawie.