III OW 89/24

Dnia 19 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie nadmiernej emisji hałasu postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 11 grudnia 2024 r. Starosta S. (dalej: "Starosta") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska (dalej: "Inspektor") poprzez wskazanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego do rozpoznania wniosku z 20 sierpnia 2024 r. o podjęcie działań w zakresie oddziaływania Ośrodka Sportu i Rekreacji R. Sp. z o.o. (dalej: "Ośrodek") na nieruchomość sąsiadującą - w części odnoszącej się do funkcjonowania na terenie Ośrodka urządzeń nagłaśniających. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 13 września 2024 r. Inspektor przekazał Staroście wniosek G. H. i I. H. (dalej: "Wnioskodawcy") z 20 sierpnia 2024 r. o wszczęcie kontroli w zakresie oddziaływania hałasowego Ośrodka na ich nieruchomość. W dniu 22 października 2024 r. działający z upoważnienia Starosty pracownicy Starostwa Powiatowego w S. dokonali kontroli w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w związku z ww. zgłoszeniem dotyczącym uciążliwego hałasu (lodowisko w sezonie zimowym, tor gokartowy oraz dmuchane zamki i zjeżdżalnie w sezonie letnim). W trakcie kontroli ustalono m.in., że hałas emitowany jest przez urządzenia nagłaśniające zamontowane wewnątrz hali (6 sztuk), w której w okresie zimowym funkcjonuje lodowisko, a w okresie letnim dmuchane miasteczko. Muzyka na lodowisku nie jest emitowana w celach okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu. W dniu 30 października 2024 r. Wnioskodawca poinformował Starostwo Powiatowe w S. telefonicznie, że uciążliwy hałas jest dodatkowo emitowany przez agregaty chłodnicze lodowiska i zjeżdżalnię. Wskazane źródła nie zostały uwzględnione w piśmie z 20 sierpnia 2024 r. W ocenie Starosty, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Inspektor. Starost wskazał, że wprawdzie, zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54; dalej: "p.o.ś.") organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś. (tj. dopuszczalnych norm hałasu) jest starosta, jednakże wykładni cytowanych powyżej przepisów należy dokonywać z uwzględnieniem pozostałych regulacji p.o.ś. Starosta wskazał, że z załączonego do protokołu kontroli uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] obręb R., gm. R. oznaczona jest jako "Bz". Zgodnie zaś z § 9 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r., poz. 219) symbolem "Bz" oznacza się tereny rekreacyjno-wypoczynkowe należące do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Starosta wskazał przy tym, że zgodnie z art. 22 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.; dalej: "p.g.i.k") właściciele nieruchomości lub inne podmioty władające, obowiązane są do zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. W świetle art. 21 ust. 1 p.g.i.k. dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Zdaniem Starosty, z treści powyższych przepisów wynika, że emitowanie muzyki z urządzeń nagłaśniających przez Ośrodek na wskazywanej powyżej nieruchomości, jest w ogóle zakazane, co wynika z art. 156 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym: "(...) zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Wskazał, że w odniesieniu do tejże emisji nie zachodzą zaś okoliczności wymienione w art. 156 ust. 2 p.o.ś. wyłączające ten zakaz ("przepisu ust. 1 nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu"). W związku z powyższym Starosta stwierdził, że w tej sytuacji brak jest podstaw do wydania przez Starostę decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Zdaniem Starosty, decyzja ta prowadziłaby bowiem do legalizacji funkcjonowania źródła hałasu poprzez określenie jego dopuszczalnych norm, podczas gdy dane źródło jest całkowicie zabronione przez p.o.ś. na tym obszarze. Jednocześnie wskazał, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego regulują odrębny od wskazywanego w art. 115a p.o.ś. tryb postępowania w przypadku naruszenia zakazu z art. 156 ust. 1 p.o.ś. Wskazał, że zgodnie z art. 361 p.o.ś. orzekanie w sprawach o czyny określone w art. 330-360 następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Starosta wskazał, że z art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 425) wynika zaś, że do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy ściganie przestępstw przeciwko środowisku określonych w Kodeksie karnym oraz wykroczeń określonych w Kodeksie wykroczeń i ustawach wymienionych w ust. 1, w tym wnoszenie i popieranie aktów oskarżenia. W odpowiedzi na wniosek Inspektor wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania sprawy oddziaływania na środowisko przez Ośrodek na nieruchomości sąsiednie w zakresie odnoszącym się do funkcjonowania na terenie ww. spółki urządzeń będących źródłem hałasu i w związku z emitowaniem hałasu od działalności prowadzonej przez powyższy podmiot. Inspektor stwierdził, że użytkowanie urządzeń nagłaśniających przez Ośrodek odbywa się w ramach prowadzonej przez tę spółkę działalności gospodarczej. Spółka prowadzi w sezonie zimowym odpłatne lodowisko, a latem - gokarty i w ramach tej działalności dla klientów korzystających z oferty rekreacyjnej tej spółki emitowane są komunikaty oraz muzyka, która jest odtwarzana na potrzeby odbywających się wewnątrz obiektu wydarzeń. Dodatkowo źródłem hałasu jest także sama jazda gokartami. W ocenie Inspektora, istotne jest zatem źródło oraz cel emitowania dźwięku z instalacji nagłaśniających zlokalizowanych wewnątrz hali (lodowiska). Źródłem hałasu są bowiem urządzenia służące prowadzonej działalności gospodarczej, a komunikaty i odtwarzana muzyka są odtwarzane i adresowane do odbiorców usług spółki, a nie "na zewnątrz", czyli do innych bliżej nieokreślonych podmiotów. Spółka emituje komunikaty do odbiorców swoich usług, a także odtwarza im muzykę w trakcie korzystania z lodowiska oraz z gokartów, a poziom natężenia tych komunikatów sprawia, że są one słyszalne nie tylko przez odbiorców tych usług, ale także "na zewnątrz". Niemniej hałas emitowany jest w wyniku działalności zakładu (spółki), a jego emisja z uwagi na natężenie tego hałasu i rodzaj prowadzonej działalności jest emitowana także poza zakładem, jednak w wyniku jego działalności. Zdaniem Inspektora, użytkowanie przez kontrolowany podmiot instalacji lub urządzeń nagłaśniających nie tylko nie wyklucza zastosowania art. 115a p.o.ś, ale wręcz to nakazuje. W normie art. 115a ust. 1 p.o.ś. zasadniczą przesłanką jest stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. W związku z powyższym Inspektor stwierdził, że organem właściwym do przeprowadzenia w niniejszej sprawie kontroli, pomiarów hałasu, a następnie do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest właśnie Starosta, stosownie do art. 115a oraz art. 378 ust. 1 p.o.ś. W piśmie z 28 lutego 2025 r. nr ŚR.6241.4.2024.II Starosta, podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku z 11 grudnia 2024 r., w tym dotyczące konieczności zastosowania w sprawie art. 156 ust. 1 p.o.ś. również w sytuacji, gdy dźwięk emitowany jest przez urządzenia nagłaśniające zainstalowane w hali takiej, jak prowadzona przez Ośrodek. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze zdjęcia załączonego do pisma z 28 lutego 2025 r., obrazującego halę Ośrodka, w której zainstalowane są urządzenia nagłaśniające emitujące dźwięk. Starosta wskazał, że hala, w której zlokalizowane jest lodowisko (w sezonie zimowym) i dmuchane miasteczko (w sezonie letnim), nie stanowi obiektu zamkniętego, tylko zadaszoną wiatę z częściowymi przesłonami bocznymi. W związku z powyższym dźwięk z urządzeń nagłaśniających zainstalowanych pod wiatą wydostaje się na zewnątrz i jest słyszalny przez osoby nie tylko korzystające z lodowiska, czy dmuchanego miasteczka, ale także przez osoby znajdujące się na publicznie dostępnych terenach w jej otoczeniu oraz mieszkańców zabudowy jednorodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie pismo, które stało się podstawą sporu, wywołało w istocie konieczność reakcji właściwego organu w postaci zbadania poziomu hałasu. O sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 197/21). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż żaden z organów nie uważał się za właściwy do kompleksowego rozpatrzenia sprawy. Stosownie do art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W myśl natomiast art. 378 ust. 1 p.o.ś., starosta (który zgodnie z art. 376 pkt 2 p.o.ś jest organem ochrony środowiska) jest właściwy w sprawach, o których mowa w art. 115a p.o.ś. Art. 115a ust. 1 p.o.ś. w obecnym brzmieniu obowiązuje od 23 września 2021 r., kiedy weszła w życie jego nowelizacja dokonana na mocy art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648). Przed nowelizacją przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś. obowiązywał w brzmieniu: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". Zmiana polegająca na usunięciu ze wskazanego przepisu zwrotu "pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska", miała na celu zmianę podmiotu wykonującego badania natężenia hałasu dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika bowiem, że nowelizacja tego przepisu spowodowana była znacznym obciążeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, jak również brakami kadrowymi w Centralnym Laboratorium Badawczym Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zaakcentowano jednocześnie, że proponowana zmiana art. 115a p.o.ś. skróci czas wydawania decyzji przez organy ochrony środowiska oraz zwiększy również efektywność organów inspekcji ochrony środowiska w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania poziomów hałasu określonych w decyzjach dla danego podmiotu. Dzięki temu będzie możliwe wzmocnienie nadzoru nad podmiotami nieprzestrzegającymi warunków decyzji w omawianym zakresie. Dodano przy tym także, że obecne ukierunkowanie inspekcji ochrony środowiska w większości przypadków wyłącznie na wykonywanie kontroli wraz z pomiarami hałasu w celu wydania przez organy ochrony środowiska decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla danego podmiotu, faktycznie nie skutkuje ograniczeniem tej uciążliwości. Z doświadczeń inspekcji ochrony środowiska wynika, że dopiero nakładane na podmioty korzystające ze środowiska administracyjne kary pieniężne, obligują je do podjęcia działań mających na celu ograniczenie ponadnormatywnej emisji hałasu. Takie działania sankcyjne inspekcji ochrony środowiska może podjąć, gdy podmiot posiada już decyzję właściwego organu określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że w świetle aktualnego brzmienia art. 115a p.o.ś. organ inspekcji ochrony środowiska nie ma podstaw do przeprowadzania pomiarów dla potrzeb wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, ponieważ to starosta jest organem właściwym do wykonywania, czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania takiej decyzji. Stosowne pomiary powinien wykonać organ ochrony środowiska, którym jest starosta. Już proste zestawienie dwóch przepisów – tj. art. 378 ust. 1 p.o.ś. i art. 115a ust. 1 p.o.ś. prowadzi do takich wniosków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Starosty, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś, z uwagi na naruszenie przez Ośrodek zakazu wynikającego z art. 156 ust. 1 p.o.ś. Art. 15 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że za instalacje czy urządzenia nagłaśniające objęte zakazem ustanowionym art. 156 ust. 1 p.o.ś. należy uznać tylko takie, których nadrzędną intencją użytkowania jest emitowanie dźwięku z zamiarem dotarcia tym dźwiękiem do wszystkich podmiotów objętych zasięgiem rozprzestrzeniania się dźwięku z danego urządzenia czy instalacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten określa, wynikający z mocy prawa, generalny zakaz używania instalacji i urządzeń nagłaśniających w miejscach publicznych, który nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnej, z wyjątkami wynikającymi z postanowień art. 156 ust. 2 p.o.ś. Zakaz ustanowiony w art. 156 ust. 1 p.o.ś. ma charakter powszechny w sensie podmiotowym i przedmiotowym, dotyczy każdego podmiotu używającego wskazanych urządzeń na terenach określonych w przepisie oraz wszelkiego typu instalacji czy urządzeń nagłaśniających. Za tego rodzaju instalacje czy urządzenia należałoby uznać takie, których celem jest przekazywanie dźwięku z zamiarem dotarcia tym dźwiękiem do wszystkich podmiotów objętych zasięgiem rozprzestrzeniania dźwięku z danej instalacji czy urządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Inspektora w odpowiedzi na wniosek, że odtwarzanie muzyki przez urządzenia nagłaśniające w obiekcie Ośrodka związane jest z prowadzoną działalnością gospodarczą i organizowanymi w niej imprezami. Generalnie prowadzone jest w celu uatrakcyjnienia oraz usystematyzowania wskazanej aktywności. Zatem nie ma na celu emisji dźwięku na zewnątrz lodowiska. Celem działania tej instalacji nie jest przekazywanie dźwięku z zamiarem dotarcia tym dźwiękiem do wszystkich podmiotów objętych zasięgiem rozprzestrzeniania dźwięku z danej instalacji czy urządzenia, a jedynie do odbiorców usług zakładu. Hałas emitowany jest w wyniku działalności Ośrodka, a jego emisja z uwagi na natężenie tego hałasu i rodzaj prowadzonej działalności jest emitowana także poza zakładem, jednak w wyniku jego działalności. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość organu ochrony środowiska (starosty) co do wykonywania lub zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie powinna budzić wątpliwości. Należy również zauważyć, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczynane jest z urzędu, a do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu (monit, interwencja, czy też skarga) nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Związane jest to z tym, że obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie V, LEX online oraz orzecznictwo tam powołane). Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym w tej sprawie właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją dotyczą poziomu hałasu, w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których stanowi art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest Starosta S.. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są również poglądy, zgodnie z którymi wniosek wszczynający spór kompetencyjny między wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska a starostą w zakresie wskazania organu właściwego do przeprowadzenie kontroli w sprawie hałasu podlega odrzuceniu, ponieważ wniosek dotyczący przeprowadzenia takiej kontroli nie wszczyna postępowania administracyjnego (tak np. NSA w postanowieniach z 19 września 2023 r., sygn. akt III OW 91/23; z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OW 233/22). Jednakże przyjęcie stanowiska o niezaistnieniu w takim przypadku sporu kompetencyjnego prowadzi do odrzucenia wniosku i uniemożliwia wskazania organu, który będzie zobowiązany do kontroli poziomu hałasu. Wnioskodawca, który domaga się wykonania obowiązków publicznoprawnych przez organy administracji publicznej pozbawiony zostałby jakiejkolwiek ochrony prawnej, ponieważ negatywny spór między organami (tj. właściwym miejscowo starostą i właściwym miejscowo wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska) nie mógłby spotkać się z kontrolą sądu administracyjnego. Jest to tym bardziej zasadne, że w niniejszej sprawie to sam starosta zlecił pracownikom przeprowadzenie w dniu 22 października 2024 r. kontroli w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska właśnie w związku ze zgłoszeniem dotyczącym uciążliwego hałasu. Zatem kierując się konstytucyjnym prawem do sądu wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji, w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniał spór kompetencyjny a tym samym wskazał właściwy organ do załatwienia wniosku o przeprowadzenie kontroli w zakresie poziomu emisji hałasu. Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniach NSA z 28 września 2022 r. sygn. akt III OW 4/22 a także z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III OW 23/22. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również wniosku Starosty o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze zdjęcia załączonego do pisma z 28 lutego 2025 r., obrazującego halę Ośrodka, gdyż dowód ten nie był niezbędny do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, który jest sporem co do prawa a nie co do faktów. Z tych względów działając na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę S. jako organ właściwy w sprawie.