III OZ 137/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt VIII SO/Wa 9/25 w sprawie z wniosku A.C. o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie.

A.C. (dalej także jako: "wnioskodawca") pismem z dnia 16 października 2025 r., w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 15 września 2025 r. W odpowiedzi na wniosek Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej także jako: "ZUS", "organ") wniósł o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 15 września 2025 r. skarżący wniósł o zwrot części niedoliczonego do przekazu świadczenia. Wobec treści przedmiotowego pisma organ stwierdził, że nie spełnia ono przesłanek odwołania i potraktował je jako wniosek. W wyniku jego rozpoznania organ uznał, że dokonywanie potrąceń z emerytury skarżącego było nieprawidłowe. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt VIII SO/Wa 9/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: wymierzył ZUS grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych za nieprzekazanie w terminie skargi wnioskodawcy z dnia 15 września 2025 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że organ uchybił trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie skargi wnioskodawcy z dnia 15 września 2025 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, co uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 15 września 2025 r., zatem organ powinien był przekazać skargę do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę najpóźniej w dniu 15 października 2025 r., czego jednak nie uczynił. Skarga ta jak wskazał organ została potraktowana jako wniosek o zwrot części niedoliczonego do przekazu świadczenia, który organ rozpoznał. Skarga z dnia 15 września 2025 r. i akta sprawy zostały przekazane do WSA w Warszawie w dniu 3 listopada 2025 r. wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny. Sąd pierwszej instancji uznał wniosek za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości stu złotych. Określając wysokość grzywny, Sąd pierwszej instancji miał na uwadze treść wniosku, charakter sprawy będący przedmiotem skargi, okres zwłoki organu w ilości 19 dni, jak również fakt, że skarga wraz z aktami sprawy została przekazana dopiero wskutek złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sąd pierwszej instancji wziął jednak pod uwagę także okoliczność, że nieprzekazanie przez organ skargi w terminie było niezamierzone i wynikało z błędnej kwalifikacji charakteru pisma. W ocenie Sądu pierwszej instancji grzywna w ww. wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł organ zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ rentowy nie przekazał skargi skarżącego z dnia 15 września 2025 r. w terminie, w sytuacji gdy działanie organu było niezamierzone i skutkowało uznaniem skargi. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia po stronie sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Pamiętać jednak należy, że środek prawny określony w tym przepisie stanowi zabezpieczenie prawa strony do rozpoznania przez sąd administracyjny jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie, co należy podkreślić, grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale również represyjny oraz prewencyjny służący także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj.: stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ZUS uchybił określonemu trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi z dnia 15 września 2025 r. wraz z odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny i aktami sprawy. Skargę, która wpłynęła do organu 15 września 2025 r. przekazano WSA w Warszawie dopiero w dniu 3 listopada 2025 r. Natomiast dnia 16 października 2025 r. wnioskodawca wystąpił do Sądu pierwszej instancji z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi ww. skargi. W świetle powyższego zaistniały przesłanki do zastosowania środka przewidzianego w art. 55 § 1 p.p.s.a., bowiem to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia, w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, a zwłaszcza uwzględnienie okresu, w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz przyczyny niedopełnienia tego obowiązku, wyjaśniając powody rozstrzygnięcia. W tym względzie Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że wymierzona grzywna ma jedynie charakter symboliczny i wyłącznie spełnia funkcję dyscyplinująco-represyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny w wysokości 100 zł nie mogło zatem w okolicznościach sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione, jak twierdzi organ. Podkreślić należy, że orzeczona kwota grzywny mieści się w dolnych granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest wystarczająca dla osiągnięcia jej dyscyplinująco-represyjnego oraz prewencyjnego celu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.