III OZ 255/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt III SO/Gd 2/25 oddalające wniosek M.Z. o wymierzenie Dyrektorowi Aresztu Śledczego [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami spawy w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt III SO/Gd 2/25, oddalił wniosek M.Z. o wymierzenie Dyrektorowi Aresztu Śledczego [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami spawy. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że w dniu 4 grudnia 2024 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M.Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zarządzeniem z dnia 4 grudnia 2024 r. Przewodniczący Wydziału III WSA w Gdańsku przekazał do Dyrektora Aresztu Śledczego [...] mylnie złożoną bezpośrednio do Sądu skargę. W odpowiedzi Dyrektor AŚ [...], pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. wyjaśnił, że skarga M.Z. zostanie załatwiona w trybie art. 7 Kodeksu karnego wykonawczego i przekazana wraz z aktami sprawy do Sądu Okręgowego [...] Sekcji ds. Penitencjarnych i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych, jako organowi postępowania wykonawczego właściwemu rzeczowo i miejscowo do jej załatwienia. Zarządzeniem z dnia 17 grudnia 2024 r. Przewodniczący Wydziału III WSA w Gdańsku wezwał Dyrektora AŚ [...] do nadesłania w terminie 7 dni m.in. oryginału skargi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, przy piśmie z dnia 23 grudnia 2024 r., Dyrektor AŚ [...] przekazał poświadczoną za zgodność z oryginałem skargę M.Z. Organ wyjaśnił dodatkowo, że oryginał skargi został przesłany do Sądu Okręgowego [...]. Kolejnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Gdańsku z dnia 31 grudnia 2024 r. pełnomocnik organu został wezwany do nadesłania w terminie 7 dni oryginału skargi wraz z załącznikami. W wezwaniu zawarto informację, że do Sądu nadesłano jedynie uwierzytelnioną kserokopię skargi, tymczasem Sąd aby nadać bieg skardze musi posiadać jej oryginał, który przekazany został do organu. Pismem z dnia 7 stycznia 2024 r. M.Z. zwrócił się do WSA w Gdańsku z wnioskiem o wymierzenie Dyrektorowi AŚ [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W dniu 13 stycznia 2025 r. do WSA w Gdańsku wpłynęło pismo pełnomocnika organu kierowane do Sądu Okręgowego [...] zawierające prośbę o przekazanie oryginału skargi z dnia 1 grudnia 2024 r. Zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2025 r. ponownie wezwano pełnomocnika organu do niezwłocznego nadesłania oryginału skargi. W odpowiedzi, w dniu 17 lutego 2025 r., do WSA w Gdańsku wpłynęło pismo pełnomocnika organu kierowane do Sądu Okręgowego [...] zawierające ponowną prośbę o zwrotne przekazanie oryginału skargi z dnia 1 grudnia 2024 r. W dniu 7 marca 2025 r. do WSA w Gdańsku wpłynął przekazany przez organ oryginał skargi na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie jego nieuwzględnienie i niewymierzanie grzywny. Ponadto organ wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów na fakt sposobu zakwalifikowania skargi i przekazania sprawy do Sądu Okręgowego [...] oraz zwracania się przez Areszt Śledczy [...] do Sądu Okręgowego [...] o przekazanie skargi stosownie do wezwania WSA w Gdańsku. Dodatkowo organ wskazał, że Areszt Śledczy [...] wykonuje także czynności związane z realizacją kary pozbawienia wolności. Powoduje to z kolei, że pisma wnoszone przez osoby pozbawione wolności a kierowane do Aresztu Śledczego [...] należy odczytywać przez pryzmat okoliczności, w których zostały złożone, ich treści w powiązaniu z rzeczywistymi intencjami osoby składającej pismo oraz w powiązaniu z ich uprawnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych mających do nich zastosowanie w takiej sytuacji, tj. Kodeksu karnego wykonawczego, a w szczególności przepisu art. 6 § 2, zgodnie z którym: "Skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie". Istotnym przy tym jest to że przepisy Kodeksu karnego wykonawczego nie odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym do przepisów Działu VII Wydawanie zaświadczeń), lecz - na zasadzie art. 1 § 2 k.k.w. - do Kodeksu postępowania karnego. Przepis art. 6 § 2 k.k.w. dotyczy zatem składania skarg, wniosków i próśb do organów postępowania karnego wykonawczego przez skazanych. Dalej organ podał, że w dniu 21 listopada 2024 r. do Dyrektora AŚ [...] wpłynęła prośba skazanego z dnia 19 listopada 2024 r. o wydanie zaświadczenia o prewencyjnym stosowaniu względem niego środka przymusu bezpośredniego w postaci kajdanek zakładanych na ręce trzymane z przodu. Prośba ta zaewidencjonowana została pod sygn. akt: 453.90.1.2024 r. Prośbę tę potraktowano jako prośbę w rozumieniu art. 6 § 2 k.k.w., a nie jako wniosek o wydanie zaświadczenia w rozumieniu k.p.a. z uwagi na okoliczności, że wnioskodawca jest osobą odbywającą karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym [...], zaś jego prośba dotyczyła wydania zaświadczenia o prewencyjnym stosowaniu wobec niego kajdanek. Areszt Śledczy [...] miał na uwadze okoliczność, że z treści przepisów k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń (art. 217 i dalsze) wynika, iż dotyczą one zaświadczeń wydawanych przez organy administracji publicznej, zaś ubiegający się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W okolicznościach sprawy Areszt Śledczy [...] nie występuje jako organ administracji ale jedynie jako podmiot realizujący wobec wnioskodawcy karę pozbawienia wolności. Skargi takich osób w tych okolicznościach związane z nierealizowaniem przez jednostki penitencjarne próśb osób pozbawionych wolności rozpatruje właściwy sąd penitencjarny, co z kolei powoduje niedopuszczalność skargi, a w konsekwencji odrzucenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2025 r. wnioskodawca podtrzymał stanowisko w sprawie dotyczące ukarania organu grzywną. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 P.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a spełnia trzy dopełniające się funkcje. Jej główną funkcją pozostaje dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązków. Wskazana grzywna służy ponadto zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. Funkcją grzywny jest także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Użyte w art. 55 § 1 P.p.s.a. sfomułowanie: "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny" wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Z treści art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, to jest złożenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ nie wywiązał się z wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku, tj. przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W sprawie skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu, który przekazał ją następnie organowi celem nadania sprawie właściwego biegu. Termin o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. powinien być więc liczony od dnia doręczenia skargi organowi przez Sąd, co miało miejsce w dniu 9 grudnia 2024 r. Termin na przekazanie skargi upływał tym samym 8 stycznia 2025 r. Finalnie jednak oryginał skargi wpłynął do Sądu dopiero w dniu 7 marca 2025 r. (data nadania przez organ - 4 marca 2025 r.). Pomimo niewątpliwego uchybienia wskazanego terminu, w ocenie Sądu, wniosek o wymierzenie grzywny nie zasługiwał na uwzględnienie. Dokonując takiej jego oceny Sąd miał bowiem na uwadze, że organ nie zaniechał obowiązkowi przekazania skargi strony ze złej woli, lecz na skutek odmiennej interpretacji przepisów prawa. Oddalając wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd wziął pod uwagę postawę organu, który niezwłocznie reagował na wszystkie wystosowane przez Sąd wezwania, dążąc do umożliwienia Sądowi realizacji kompetencji orzeczniczych. Zauważyć należy, że na wezwanie Sądu z dnia 17 grudnia 2024 r. - pomimo, że czynność ta była niewystarczająca - organ przekazał poświadczoną za zgodność z oryginałem skargę. W odpowiedzi na kolejne wezwania Sądu z dnia 31 grudnia 2024 r. i 30 stycznia 2025 r. organ przedłożył skierowane do Sądu Okręgowego [...] pisma zawierające prośbę o zwrotne przekazanie oryginału skargi do WSA w Gdańsku. Pisma te świadczą niewątpliwie o woli organu naprawienia wynikłego w sprawie błędu proceduralnego. O ile zatem do nieprzekazania skargi w przepisanym prawem terminie ewidentnie doszło, a winę za to ponosi wyłącznie organ, to jednak nie wiązało się to ze zbagatelizowaniem skargi, czy też próbą nienadania sprawie jakiegokolwiek biegu. Bazując na posiadanej wiedzy, zdobytym doświadczeniu i dotychczasowej praktyce organ uznał, że właściwsze będzie nadanie sprawie biegu zgodnie z wynikającymi z Kodeksu karnego wykonawczego procedurami, nie zaś mylną - w ocenie organu - wolą skarżącego. W tym świetle, jak też z uwagi na to, że finalnie skarga (jej oryginał) została do Sądu przekazana, wymierzenie grzywny – w ocenie Sądu - byłoby niecelowe, nie realizowałoby bowiem żadnej z opisanych funkcji nałożenia grzywny. Wniosek nie zasługiwał tym samym na uwzględnienie. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny, Sąd I instancji przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III OPS 1/23), zgodnie z którą dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. nawet w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc zażalenie i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, a także zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu zażaleniowym przez NSA. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku na skutek przyjęcia braku intencjonalności organu w nieprzekazaniu skargi oraz akt, podczas gdy zamiar jak i motywacja nie stanowi przesłanki nałożenia grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Należy jednak podkreślić, że zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Wobec tego, Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy głównej, przy wymierzaniu grzywny może wziąć pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania wskazanych dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Bezspornie w niniejszej sprawie organ nie dochował ustawowego terminu na wykonanie swojego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. bowiem w ustawowym terminie 30 dni nie przekazał do WSA w Gdańsku oryginału skargi z dnia 1 grudnia 2024 r. na bezczynność organu. Termin na przekazanie skargi upływał z dniem 8 stycznia 2025 r. Finalnie organ przekazał oryginał skargi w dniu 4 marca 2025 r. (data nadania). O prawidłowym wywiązaniu się z obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. przez organ można mówić dopiero wówczas, gdy ten przekaże oryginał skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w ustawowym terminie. Niemniej, mimo że organ nie dochował terminu na przekazanie skargi, w ocenie NSA, Sąd I instancji miał prawo w okolicznościach niniejszej sprawy oddalić wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny. Zdaniem NSA, Sąd I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy, którymi się kierował oddalając wniosek, wobec czego nie sposób doszukać się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa, które powinno poskutkować jego uchyleniem. WSA w Gdańsku wskazał, że "bazując na posiadanej wiedzy, zdobytym doświadczeniu i dotychczasowej praktyce organ uznał, że właściwsze będzie nadanie sprawie biegu zgodnie z wynikającymi z Kodeksu karnego wykonawczego procedurami, nie zaś mylną - w ocenie organu - wolą skarżącego.". Sąd I instancji wskazał, że oddalając wniosek o wymierzenie grzywny wziął pod uwagę postawę organu, który niezwłocznie reagował na wszystkie wystosowane przez Sąd wezwania, dążąc do umożliwienia Sądowi realizacji kompetencji orzeczniczych. Świadczy to niewątpliwie o woli organu naprawienia wynikłego w sprawie błędu proceduralnego. Nie można przy tym pominąć wyjaśnień organu złożonych w odpowiedzi na wniosek, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania skargi było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Organ wskazał bowiem, że Areszt Śledczy [...] wykonuje także czynności związane z realizacją kary pozbawienia wolności. Powoduje to z kolei, że pisma wnoszone przez osoby pozbawione wolności a kierowane do Aresztu Śledczego [...] należy odczytywać przez pryzmat okoliczności, w których zostały złożone oraz w powiązaniu z uprawnieniami osób osadzonych z wynikającymi z przepisów szczególnych, a mających zastosowanie w takiej sytuacji, tj. Kodeksu karnego wykonawczego, a w szczególności przepisu art. 6 § 2. Przepis ten dotyczy składania skarg, wniosków i próśb do organów postępowania karnego wykonawczego przez skazanych. Wnioskodawca będący skazanym złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o prewencyjnym stosowaniu względem niego środka przymusu bezpośredniego. Z uwagi na taką treść organ miał podstawy do zakwalifikowania tej prośby w rozumieniu art. 6 § 2 k.k.w., a nie jako wniosek o wydanie zaświadczenia w rozumieniu k.p.a. Skargi zaś osób pozbawionych wolności rozpatruje właściwy sąd penitencjarny. Zgodzić się należy z organem, że nie miał on żadnych możliwości sprawczych, aby spowodować przekazanie skargi przez sąd penitencjarny zgodnie z wezwaniami WSA w Gdańsku. Mając powyższe na uwadze, zasadnie Sąd I instancji oddalił wniosek o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi w przekazaniu skargi - przemawiały za tym szczególne okoliczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.