III OZ 270/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt VII SO/Wa 37/23 o wymierzeniu Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt VII SO/Wa 37/23, po rozpoznaniu wniosku K.S. o wymierzenie Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy, wymierzył Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] grzywnę w wysokości 2.500 zł za nieprzekazanie w terminie skargi K.S. z dnia 2 czerwca 2023 r. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr 4/OR/1030/2023 oraz zasądził od organu na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. K.S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie jego skargi z dnia 2 czerwca 2023 r. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr 4/OR/1030/2023 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 23 stycznia 2024 r. wniósł o jego oddalenie, wskazując, iż skarga, wraz z aktami sprawy, została już przekazana Sądowi razem z odpowiedzią na skargę z dnia 10 lipca 2023 r. Jednocześnie organ załączył – jak stwierdził "ponownie" – odpowiedź na skargę z dnia 10 lipca 2023 r., skargę z dnia 2 czerwca 2023 r. oraz akta sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek K.S. o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W świetle zaś art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie – bez względu na powody niewykonania tego obowiązku, które mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W realiach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organu, przedmiotowa skarga K.S. nie została przekazana razem z odpowiedzią na skargę z dnia 10 lipca 2023 r., a dopiero przy piśmie organu z dnia 23 stycznia 2024 r. (data wpływu do Sądu w dniu 29 stycznia 2024 r.), przy którym przekazano w/w odpowiedź na skargę z dnia 10 lipca 2023 r. oraz skargę z dnia 2 czerwca 2023 r. wraz z aktami sprawy. Powyższe ustalenia potwierdza dokonana aż trzykrotnie analiza informatycznego systemu Obsługi Spraw Orzekanych (OSO). Po pierwsze, analizy takiej dokonał Wydział Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i ustalenia te zawarł w piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. znak: WIS-041/911/23, skierowanym do wnioskodawcy, które zostało załączone do wniosku o wymierzenie grzywny. Po drugie, analiza taka została dokonana przez urzędnika sądowego Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (notatka służbowa z dnia 14 lutego 2024 r.). Po trzecie wreszcie, analogicznej analizy dokonał także Sąd pierwszej instancji w dniu wydania przedmiotowego orzeczenia. Z informacji znajdujących się w tym systemie OSO wynika jednoznacznie, iż do Sądu wpłynęły trzy skargi K.S.: 1) na decyzję organu z dnia 14 marca 2023 r. nr 2/OR/1130/2023 (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1610/23); 2) na decyzję organu z dnia 30 października 2023 r. nr 1/OZ/1030/2023 (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 193/24); 3) na decyzję organu z dnia 30 października 2023 r. nr 1/OR/1030/2023 (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 194/24). Natomiast skarga na decyzję organu z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr 4/OR/1030/2023 wpłynęła do Sądu dopiero w dniu 29 stycznia 2024 r., przy piśmie organu z dnia 23 stycznia 2024 r., a więc po blisko 7 miesiącach po ustawowym 30-dniowym terminie na przekazanie skargi, który upływał w dniu 3 lipca 2023 r. (z uwagi na wpływ skargi do organu w dniu 2 czerwca 2023 r.), przy założeniu oczywiście, że do tego przekazania doszło w sposób prawidłowy. Podkreślenia wymaga, iż poza samym tylko twierdzeniem, że do przekazania skargi doszło już przy odpowiedzi na skargę z dnia 10 lipca 2023 r., organ nie przedstawił żadnego dowodu na jego poparcie – np. dowodu nadania przesyłki pocztowej zawierającej skargę, a nawet jeśli by to uczynił – to i tak do przekazania skargi doszłoby z uchybieniem ustawowego terminu o 7 dni, zakładając, że organ nadałby tą skargę w dniu 10 lipca 2023 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe okoliczności (przekazanie skargi po blisko 7 miesiącach od upływu ustawowego terminu oraz niczym niepoparte twierdzenia organu, iż skarga ta została już do Sądu przekazana) okazały się najistotniejsze w ustaleniu wysokości grzywny, która ma charakter dyscyplinujący i prewencyjny oraz ma na celu zapobiegnięcie w przyszłości podobnemu zaniechaniu ze strony organu. Wysokość grzywny jest zatem odpowiednia do okoliczności, w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się organ. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] z dnia 6 marca 2024 r., wniesionego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu Komisja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez niesłuszne wymierzenie grzywny w wysokości 2.500 zł. Wskazując na ten zarzut, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego zmianę i orzeczenie grzywny w niższej wysokości. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że skarga K.S., akta sprawy oraz odpowiedź na przedmiotową skargę zostały po raz pierwszy wysłane na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 11 lipca 2023 r. Niestety organ nie dysponuje potwierdzeniem nadania tej przesyłki, jednak wystąpił do Naczelnika Urzędu Pocztowego [...] o wydanie dokumentu potwierdzającego nadanie w/w skargi na adres Sądu. Przedmiotowy dokument zostanie przekazany do WSA w Warszawie niezwłocznie po jego otrzymaniu. Jednocześnie organ załączył dowód uiszczenia w dniu 10 lipca 2023 r. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa Politechniki [...] w sprawie skargi K.S. na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora oraz dowód zapłaty z dnia 11 lipca 2023 r. za list polecony nadany w urzędzie pocztowym [...], zawierający odpowiedź organu na skargę, wraz ze skargą i aktami sprawy. Dowody te pośrednio potwierdzają, iż w dniu 11 lipca 2023 r. organ po raz pierwszy przekazał skargę K.S., wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto organ podał, że K.S. notorycznie zaskarża wszystkie negatywne decyzje dotyczące odmowy przyznania mu stypendium rektora lub zapomogi, co powoduje, iż przed Sądem pierwszej instancji toczy się równolegle kilka jego spraw, co mogło przyczynić się do braku odnotowania wpływu odpowiedzi na jego skargę z dnia 2 czerwca 2023 r., wraz z aktami sprawy. Jednocześnie podkreślił, że jest to jednostkowy przypadek w skali wszystkich spraw, które toczą się przeciwko Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] przed WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 2.500 zł było prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że – wbrew twierdzeniu organu – skarga K.S. z dnia 2 czerwca 2023 r. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Politechniki [...] z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr 4/OR/1030/2023 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora nie została przekazana do WSA w Warszawie w dniu 11 lipca 2023 r., a dopiero przy piśmie organu z dnia 23 stycznia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny, przy którym przekazano odpowiedź na skargę z dnia 10 lipca 2023 r., skargę z dnia 2 czerwca 2023 r. oraz akta sprawy. Powyższe ustalenia potwierdza (wykazana szczegółowo przez Sąd pierwszej instancji) trzykrotna analiza informatycznego systemu Obsługi Spraw Orzekanych (OSO), zaś ustalenia te nie zostały przez organ skutecznie podważone w zażaleniu. Ponadto do dnia dzisiejszego nie wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden dokument potwierdzający nadanie przez organ przesyłki (zawierającej skargę) do WSA w Warszawie w dniu 11 lipca 2023 r. Wprawdzie pełnomocnik organu w zażaleniu wniesionym w dniu 6 marca 2024 r., wskazał, że wystąpił do Naczelnika Urzędu Pocztowego [...] o wydanie dokumentu potwierdzającego nadanie w/w skargi na adres Sądu pierwszej instancji, to jednak dokument ten nie został do dnia dzisiejszego (9 lipca 2024 r.) przekazany do NSA. Wobec tego należało przyjąć, iż Odwoławcza Komisja Stypendialna Politechniki [...] ostatecznie przekazała określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumenty z prawie 7-miesięcznym opóźnieniem. W konsekwencji uznać należy, że wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i oceny tej nie zmienia argumentacja organu podniesiona w zażaleniu, w tym dotycząca jednostkowego takiego przypadku w skali wszystkich spraw prowadzonych przez Komisję przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wykazane opóźnienie miało charakter braku należytej staranności w wykonaniu ustawowych obowiązków nałożonych na organ. Ponadto podkreślić należy, że wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny – biorąc pod uwagę wykazane okoliczności sprawy – nie jest zbyt dotkliwa i wynosi 2.500 zł. Tymczasem przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7.155,48 zł – M.P. z 2024 r., poz. 110). Dodatkowo zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.