III OZ 274/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III SO/Łd 25/23 w sprawie ze skargi A.M. o wymierzenie grzywny Sądowi Okręgowemu w [...] za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność w sprawie skargi na Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 8 maja 2024 r., III SO/Łd 25/23, po rozpoznaniu wniosku A.M. o wymierzenie Sądowi Okręgowemu w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi A.M. na bezczynność Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...], postanowił o wymierzeniu Sądowi Okręgowemu w [...] grzywnę w kwocie 250 złotych (pkt 1) oraz zasądzeniu od Sądu Okręgowego w [...] na rzecz skarżącego – A.M. kwoty 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z 6 czerwca 2023 r., III SO/Łd 13/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił wniosek A.M. (dalej: "skarżący") z 28 maja 2023 r. o wymierzenie grzywny Sądowi Okręgowemu w [...] za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...]. Po rozpoznaniu zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 września 2023 r., III OZ 430/23, uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji, wskazując że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Po wpisaniu sprawy pod nowy numer porządkowy w repetytorium SO, tj. III SO/Łd 19/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 12 października 2023 r., oddalił wniosek A.M. o wymierzenie grzywny Sądowi Okręgowemu w [...] za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...] Ponownie rozpoznając wniosek Sąd ustalił, że skarga A.M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] i w sprawie ze skargi na Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...] została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 147/23. Skarga ta wpłynęła do organu 11 kwietnia 2023 r., a do Sądu została przekazana 21 lipca 2023 r. Jednocześnie Sąd stwierdził brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazując, że jakkolwiek "Prokurator" nie nadesłał odpowiedzi na wniosek strony o wymierzenie grzywny, to sądowi z urzędu znane są fakty związane ze znaczącym wpływem wniosków skarżącego do "Prokuratury Okręgowej w [...]". Zdaniem Sądu w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy opóźnienie organu, które sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę merytorycznie, wynikało z nadmiernego obciążenia liczbą wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów. Sąd dostrzegł naruszenie terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., ale "Prokurator" wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ww. przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do sądu, został zrealizowany. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A.M. postulując jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30 000 zł, a także zawiadomienie na podstawie art. 55 § 3 p.p.s.a. organów właściwych do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków o rażącym przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z 24 listopada 2023 r., III OZ 590/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 października 2023 r. wskazując, że Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie stanu faktycznego innej sprawy, dotyczącej nieprzekazania przez Prokuratora skargi na bezczynność w przedmiocie złożonego zawiadomienia z 19 stycznia 2023 r. o popełnieniu przestępstwa przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., gdyż z jego treści nie sposób wywieść, aby Sąd swoje rozważania, subsumpcje, a następnie orzekanie oparł na stanie faktycznym i dowodach związanych z wnioskiem skarżącego z 28 maja 2023 r. o wymierzenie grzywny Sądowi Okręgowemu w [...]. Powyższe oznacza, że ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego podniesionych w zażaleniu jest na tym etapie przedwczesne i byłoby możliwe w przypadku sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji ustali stan faktyczny sprawy bazując na aktach sprawy dotyczącej wniosku skarżącego z 28 maja 2023 r. o wymierzenie Sądowi Okręgowemu w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi, biorąc w szczególności pod uwagę wskazane uchybienia Sądu – zbada przy tym, czy skarga A.M. z 19 kwietnia 2023 r. na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z aktami sprawy. W oparciu o te ustalenia ponownie orzeknie co do wszystkich żądań zawartych we wniosku i wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko, uwzględniając wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wytyczne zapadłe w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2023 r., III OZ 430/23. Po wpisaniu sprawy pod nowy numer porządkowy w repetytorium SO, tj. III SO/Łd 25/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doręczył odpis wniosku A.M. o wymierzenie grzywny Sądowi Okręgowemu w [...] za nieprzekazanie skargi A. M. na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] z 19 kwietnia 2023 r. Prezesowi Sądu Okręgowego w [...] zobowiązując jednocześnie do udzielenia odpowiedzi na powyższy wniosek w terminie 14 dni. W odpowiedzi na powyższe Prezes Sądu Okręgowego w [...] przekazał odpis skargi A.M. z 19 kwietnia 2023 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Jednocześnie wniósł o odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny z powodu jego niedopuszczalności lub jego oddalenie, jako bezzasadnego. Sąd Okręgowy wskazał, że omyłkowo przedmiotowa skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a prawdopodobną przyczyną przedmiotowej omyłki był fakt, że pismo skarżącego z 19 kwietnia 2023 r. dotyczyło zasadniczo tych samych okoliczności, żądań i zarzutów, które były przedmiotem sprawy II SAB/Łd 28/23 toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi ze skargi A.M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w sprawie dotyczącej czynności podjętych przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...] w związku z wnioskiem A.M. z 8 stycznia 2023 r. Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne z urzędu z uwagi na rozbieżność orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przedstawionej powyżej kwestii oraz fakt, iż wnioskiem z 14 grudnia 2023 r., BO.511.24.2023 Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wystąpił o wyjaśnienie zagadnienia prawnego: "czy dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna". Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 marca 2024 r., III OZ 117/24 oddalił zażalenie skarżącego z 17 stycznia 2024 r., wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo ocenił przesłankę zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Postanowieniem z 8 maja 2024 r., wobec uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/23, podjętej po rozpoznaniu ww. wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2023 r., znak: BO.511.24.2023, w której NSA wskazało, iż dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna, podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Zaskarżonym postanowieniem z 8 maja 2024 r., III SO/Łd 25/23, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wymierzenie Sądowi Okręgowemu w [...] grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...], postanowił o wymierzeniu Sądowi Okręgowemu w [...] grzywny w kwocie 250 złotych oraz zasądzeniu na rzecz skarżącego – A.M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy art. 54 § 2 i art. 55 § 1 p.p.s.a. przewidują dwie przesłanki, których spełnienie warunkuje wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny. Są nimi stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowego terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. W rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za koniecznością wymierzenia Sądowi Okręgowemu w [...] grzywny. Z akt sprawy wynika bowiem, że Sąd Okręgowy w [...] nie wykonał ustawowego, bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w przepisanym do tego terminie. Dopiero w odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 grudnia 2023 r. organ przekazał do Sądu ww. skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 1/24. Z jej akt wynika, że skarga A.M. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] wpłynęła do organu w formie elektronicznej 19 kwietnia 2023 r. Oznacza to, że organ obowiązany był najpóźniej do 19 maja 2023 r. przekazać sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarga została nadana do sądu 29 grudnia 2023 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i po złożeniu 28 maja 2023 r. przez skarżącego wniosku o wymierzenie Sądowi Okręgowemu w [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi z 19 kwietnia 2023 r. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie okres opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi przez organ do Sądu wynosił ponad 7 miesięcy, co nie stanowi nieznacznego czasu, jednak wymierzając Sądowi Okręgowemu w [...] grzywnę za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w terminie, Sąd miał na uwadze incydentalny charakter niewykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku, wynikający m. in. z wielości podobnych pism (tj. wniosków, skarg, zawiadomień o popełnieniu przestępstw) [...] wnoszonych do organu w tym samym czasie. WSA w Łodzi zwrócił również uwagę na istniejące do tej pory wątpliwości co do kognicji sądów w zakresie wymierzania organom grzywien w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przypadkach gdy skarga, która nie została przekazana przez organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Odmienne stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczące ww. kwestii zostały ujednolicone dopiero niedawno, tj. przywołaną już powyżej uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. III OPS 1/23, zapadłą 16 kwietnia 2024 r., która stanowi, że wniosek o wymierzenie grzywny w opisanej sytuacji jest dopuszczalny. Sąd wskazał również, że ustawodawca pozostawił swobodę w decyzji co do wymiaru wysokości grzywny, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości. Sąd uznał, że wymierzona grzywna w wysokości 250 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia ciążącego obowiązku, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 50.000 zł. Ponadto wniósł o zawiadomienie przez skład orzekający, na podstawie art. 55 § 3 p.p.s.a., właściwych organów do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków, w związku z rażącym naruszeniem obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz o orzeczenie, czy zarzucana organowi w skardze bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi, co oznacza, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. W świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało wymierzyć grzywnę za nieprzekazanie w terminie do Sądu skargi skarżącego wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Zasadna jest także wysokość orzeczonej grzywny. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsporne jest, iż Sąd Okręgowy nie wykonał ustawowego i bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga na bezczynność Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...] - która ostatecznie została rozpoznana ww. postanowieniem z 20 marca 2024 r. - wpłynęła do Sądu Okręgowego 19 kwietnia 2023 r., a zatem organ obowiązany był przekazać tę skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do WSA w Łodzi najpóźniej do 19 maja 2023 r. Tymczasem skarga została przekazana do Sądu pierwszej instancji dopiero 29 grudnia 2023 r., a więc po upływie terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i w rezultacie złożenia przez skarżącego 28 maja 2023 r. wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jak już wyżej wskazano, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, iż wymierzenie grzywny jest uzasadnione. Trafnie także określił jej wysokość na kwotę 250 zł, przyjmując, że będzie to adekwatne do stopnia naruszenia ciążącego na organie obowiązku w tej sprawie, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej, mobilizując Sąd Okręgowy do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Wbrew twierdzeniu skarżącego, wymierzenie grzywny w wyższej wysokości (50.000 zł) nie byłoby zasadne. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Te dyrektywy w rozpoznawanej sprawie zostały uwzględnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy nie przemawia za tym, aby konieczne było wymierzanie organowi wyższej grzywny, niż zasądzona przez Sąd Wojewódzki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało mieć bowiem na uwadze wyszczególnione przez WSA w Łodzi okoliczności, tj. incydentalny charakter niewykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku wynikający m. in. z wielość pism (skarg, zawiadomień o popełnieniu przestępstw), często mało czytelnych, wnoszonych przez skarżącego do Sądu Okręgowego w [...] w tym samym czasie. Nie bez znaczenia była również rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące kwestii dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga jest niedopuszczalna. Rozbieżności te zostały ostatecznie rozstrzygnięte dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/2023, w której stwierdzono, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Co ostatecznie przesądziło o dopuszczalności wniosku skarżącego z 28 maja 2023 r. Ponadto należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji został związany oceną prawną zawartą w uprzednio zapadłych w tej sprawie postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2023 r., III OZ 430/23, z 24 listopada 2023 r. III OZ 590/23. To na ich podstawie WSA w Łodzi dopiero 13 grudnia 2023 r. wezwał Sąd Okręgowy do udzielenia odpowiedzi na wniosek oraz nadesłania akt sprawy. Co w konsekwencji skutkowało przekazaniem przez Sąd Okręgowy 29 grudnia 2023 r. skargi A.M. na bezczynność Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...] (III SAB/Łd 1/24). W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. W konsekwencji nie było również podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 55 § 3 p.p.s.a. Należy także wyjaśnić, iż w postępowaniu o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, Sąd nie ma prawa dokonywać oceny, czy zarzucana organowi w takiej skardze bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.