III OZ 351/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. G. i G. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 maja 2024 r., sygn. akt II SO/Ol 4/24 o oddaleniu wniosku J. G. i G. L. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu Olsztyn-Południe w Olsztynie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 31 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił wniosek J. G. i G. L. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Rejonowemu Olsztyn-Południe w Olsztynie. W uzasadnieniu wskazał, że J. G. i G. L. wnieśli 25 stycznia 2024 r. skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej. Prokurator Rejonowy przekazał tę skargę z odpowiedzią na skargę do WSA 22 lutego 2024 r. Skarżący w piśmie procesowym z 22 kwietnia 2024 r. podtrzymali skargę. Jednocześnie wnieśli o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu grzywny za nieprzekazanie ww. skargi w terminie 14 dni. W piśmie z 9 maja 2024 r. Prokurator Rejonowy wniósł o nieuwzględnienie wniosku o wymierzenie grzywny. Stwierdził, że określony w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") termin został dotrzymany. Skarga wpłynęła bowiem do Prokuratury 25 stycznia 2024 r. i 21 lutego 2024 r. została przekazana sądowi z odpowiedzią na skargę. Oddalając wniosek, sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm; dalej "u.d.i.p.") przez przekroczenie terminu przekazania skargi do sądu. Skarga wpłynęła do organu 25 stycznia 2024 r. Prokurator Rejonowy winien był zatem ją przekazać do sądu z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni, tj. najpóźniej do 9 lutego 2024 r. Skarga została zaś przekazana do sądu 22 lutego 2024 r. (data pieczęci na przesyłce pocztowej). Oceniając zasadność wymierzenia grzywny, sąd I instancji wziął pod uwagę, że skarżący złożyli wniosek o wymierzenie grzywny dopiero 22 kwietnia 2024 r., po otrzymaniu odpowiedzi na skargę i wezwań do uzupełnienia braków formalnych skargi (doręczonych 4 marca 2024 r.) i po otrzymaniu 18 marca 2024 r. zarządzenia, którym m.in. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego w sprawie ze skargi na bezczynność na 23 kwietnia 2024 r. Wniosek w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. złożony po 2 miesiącach od otrzymania skargi przez sąd, na dzień przed wyznaczonym terminem rozpoznania skargi, w ocenie sądu nie miał na celu obrony prawa skarżących do sądu ani do terminowego rozpoznania ich skargi. Zdaniem sądu intencją organu nie było pozbawienie skarżących prawa do sądu, skoro skarga z niezbędnymi dokumentami została przekazana bez uprzedniego podjęcia jakiejkolwiek interwencji zarówno przez sąd, jak i skarżących. Nadto, skarga, odpowiedź na skargę i kompletne akta sprawy zostały przekazane do sądu z nieznacznym tylko opóźnieniem, a z wyjaśnień organu przedstawionych w odpowiedzi na wniosek wynika, że nieprzekazanie skargi w terminie nie było podyktowane intencjonalnym działaniem, ale błędnym zastosowaniem się przez organ do terminu przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W świetle opisanych faktów wymierzenie grzywny nie jest konieczne dla osiągnięcia skutku dyscyplinującego i prewencyjnego. W ocenie sądu I instancji niezasadne byłoby wymierzenie grzywny wyłącznie w celu represyjnym, w sytuacji gdy opóźnienie było kilkudniowe i nie było zamierzone, a nadto mieściło się w terminie zakreślonym przez przepisy p.p.s.a., błędnie przyjętym przez organ. Organ wypełnił obowiązek przekazania skargi z aktami sprawy przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, a przekazanie skargi nie opóźniło rozpoznania sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący. Zakwestionowali w nim dokonane przez sąd I instancji ustalenia faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20; publ. CBOSA). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08; publ. CBOSA). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny oscylującej w górnej granicy wymiaru będzie zasadne. Dopuszcza się również sytuacje, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Bezspornie w niniejszej sprawie organ nie dochował ustawowego terminu na wykonanie swojego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bowiem w ustawowym terminie 15 dni nie przekazał do WSA w Olsztynie skargi skarżących na bezczynność organu datowanej na 18.01.2024 r. (nadanej na poczcie 22.01.2024 r.), która 25 stycznia 2024 r. wpłynęła do organu (data na kodzie kreskowym ma oryginale skargi w aktach II SAB/Ol 18/24) i dopiero 22 lutego 2024 r. została przekazana do tego sądu (data nadania). Co więcej, organ przekazał sądowi jedynie kopię skargi, wobec czego został wezwany przez Przewodniczącego Wydziału do przekazania skargi w formie wniesionej do organu (oryginału). Organ wykonał terminowo ww. wezwanie i przekazał do sądu oryginał skargi w dniu 29 lutego 2024 r. (data nadania). Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika wprost, na jakiej podstawie sąd ustalił okoliczności faktyczne niniejszej sprawy o wymierzenie organowi grzywny. Niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że sąd I instancji opierał się na aktach sprawy II SO/Ol 18/24, w ramach której WSA w Olsztynie rozpoznawał skargę skarżących na bezczynność Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie z 18.01.2024 r., z której to sprawy został wyłączony wniosek o ukaranie grzywną tego organu. Trafnie również skarżący podnieśli, że o prawidłowym wywiązaniu się z obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez organ można mówić dopiero wówczas, gdy ten przekaże skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w ustawowym terminie. O prawidłowym przekazania skargi na gruncie niniejszej sprawy możemy mówić dopiero po wykonaniu przez organ wezwania Przewodniczącego Wydziału. Niemniej, mimo ww. trafnych twierdzeń zażalenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę wstępne wywody i przepisy tam powołane, sąd I instancji miał prawo w okolicznościach niniejszej sprawy oddalić wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Przede wszystkim skarżący złożyli przedmiotowy wniosek 22 kwietnia 2024 r., czyli na dzień przed wyznaczonym posiedzeniem na rozpoznanie skargi (sprawę zdjęto z wokandy z uwagi na wniosek o wyłączenie sędziego), prawie 2 miesiące po tym, jak organ przekazał pierwotnie skargę do sądu, oraz po tym, jak wykonał wezwanie Przewodniczącego Wydziału i skutecznie w świetle ustawy przekazał skargę. W tej sytuacji nie można stwierdzić, aby wniosek skarżących o wymierzenie grzywny organowi nakierowany był na realizację konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, bowiem organ wykonał ciążące na nim ustawowe obowiązki bez przymuszania go do tego poprzez złożenie wniosku o wymierzenie grzywny. W niniejszej sprawie nałożenie grzywny na organ za historyczne opóźnienie w przekazaniu skargi, w sytuacji, w której organ dobrowolnie wykonał ciążące na nim obowiązki, wyjaśnił przyczynę przekroczenia ustawowego terminu i przekroczenie to nie było znaczne (choć też nie znikome, bo łącznie z wykonaniem wezwania sądowego wyniosło 20 dni), stanowiłoby nadmierną represję, przekraczającą stopień winy i nie spełniłoby już wobec organu swojej głównej dyscyplinującej funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym wymierzenie grzywny w okolicznościach sprawy nie jest konieczne w związku z funkcją prewencyjną i dyscyplinującą grzywny. Jak wskazano na wstępie, zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia – w orzecznictwie dopuszcza się sytuacje, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji miał podstawy do oddalenia przedmiotowego wniosku. Sąd I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił motywy, którymi się kierował oddalając przedmiotowy wniosek, wobec czego nie sposób doszukać się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa, które powinno poskutkować jego uchyleniem. W ocenie Sądu wskazane przez skarżących drobne nieścisłości lub błędy w datach w zaskarżonym postanowieniu nie miały wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 193 w zw. z 64 § 3 p.p.s.a.