III OZ 410/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 567/24 o odmowie wstrzymaniu wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 28 marca 2024 r. nr [...] w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 28 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 28 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Chorkówka z 12 lutego 2024 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji tego organu z 29 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Skargę na postanowienie z 28 marca 2024 r. wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka). W skardze spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wyjaśniła, że wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spowoduje wydanie decyzji odmownych w dwóch postępowaniach prowadzonych przed organami Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udzielenia zgody wodnoprawnej oraz w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Krośnieńskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Spowoduje to utratę kosztów poniesionych na przygotowanie dokumentacji do wniosków. Ponadto opóźnienie realizacji przedsięwzięcia nawet o kilka lat spowoduje znaczne podwyższenie kosztów. Postanowieniem z 9 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przyjętym rozumieniem wykonalności aktu administracyjnego, nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady do wykonania nie nadają się postanowienia wstrzymujące wykonanie decyzji ostatecznej, ponieważ nie rodzą jakiegokolwiek uprawnienia po stronie strony skarżącej i nie nadają się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto z rozstrzygnięć tych nie wynika bezpośrednio żadna powinność określonego zachowania strony. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że nawet przyjmując szeroki sposób rozumienia wykonania zaskarżonego aktu, wniosek spółki nie mógł zostać uwzględniony. Skarżąca nie wykazała bowiem, że poniesienie kosztów związanych z przygotowaniem dokumentacji w innych postępowaniach administracyjnych jest znaczną szkodą w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Również ewentualne wydanie decyzji odmownych w związku z wstrzymaniem wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest samodzielnie okolicznością, o której stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Dotyczy to także opóźnienia w realizacji przedsięwzięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji z 9 lipca 2024 r. i wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 28 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do braku możliwości wstrzymania wykonania aktu lub czynności, które nie mają cechy wykonalności. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla jednoznacznie katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji dokonał oceny argumentów spółki w kontekście przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i ocena wyrażona w tym zakresie jest prawidłowa. Po drugie, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Stanowiska zaprezentowanego przez spółkę nie można ocenić w świetle trudnych do odwrócenia skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Stanowisko to opiera się bowiem na ogólnych twierdzeniach związanych z opóźnieniem lub uniemożliwieniem realizacji przedsięwzięcia, co jest oczywistym skutkiem wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącej prejudykat dla dalszego prowadzenia postępowania inwestycyjnego. Brak jest natomiast jednoznacznej i uprawdopodobnionej oceny spółki w zakresie wpływu tego rodzaju "trudności" na jej bieżącą lub przyszłą działalność, co jest niezbędne dla oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Spółka posługuje się wyłącznie ogólnymi, lakonicznymi stwierdzeniami jak np. wysokie koszty. Ryzyko ponoszenia "wysokich kosztów" jest natomiast nieodłącznym elementem procesu inwestycyjnego prowadzonego przez przedsiębiorcę, co nie oznacza jednak, że w każdym przypadku koszty te oznaczają trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Tego rodzaju przesłanek spółka nie uprawdopodobniła, zarówno w postępowaniu przed Sądem I instancji, jak i w zażaleniu. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.