III OZ 490/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 16/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca", "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zarządzeniem z dnia 3 stycznia 2025 r. Przewodnicząca Wydziału wezwała skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie siedmiu dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez: - wskazanie z imienia i nazwiska wszystkich członków Stowarzyszenia wraz z ich aktualnymi adresami zamieszkania, - nadesłanie stosownego dokumentu potwierdzającego, że wskazane osoby są członkami Stowarzyszenia (np. uchwała, statut, lista), - nadesłanie zaświadczenia o wpisie Stowarzyszenia do rejestru stowarzyszeń zwykłych, - nadesłanie uchwały podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia o udzieleniu pełnomocnictwa r.pr. [...] do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi, ewentualnie nadesłanie do Sądu egzemplarza skargi podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, - nadesłanie 2 odpisu skargi poświadczonego za zgodność z oryginałem. Wezwanie powyższe, wraz ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach jego niewykonania, zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 15 stycznia 2025 r. Zatem siedmiodniowy termin do dokonania powyższej czynności bezskutecznie upłynął w dniu 22 stycznia 2025 r. W zakreślonym terminie Stowarzyszenie nadesłało listę członków wraz ze wskazaniem ich imion, nazwisk i adresów zamieszkania, wyciąg z ewidencji stowarzyszeń zwykłych z 21 stycznia 2025 r. oraz 2 odpisy skargi podpisanych wyłącznie przez przedstawiciela Stowarzyszenia [...]. W piśmie z 22 stycznia 2025 r., przy którym skarżący nadesłał wymienione załączniki, pełnomocnik skarżącego poinformował, że "złożone do akt sprawy pełnomocnictwo z 17 czerwca 2024 r. uwzględnia upoważnienie do reprezentowania przeze mnie Stowarzyszenia [...]". Ponadto zgodnie z regulaminem Stowarzyszenia (§ 14 zdanie drugie) udzielone mi pełnomocnictwo zostało złożone zgodnie z zasadami reprezentacji, tj. podpisanie przez jednego członka zarządu. Pełnomocnik wskazał też, że wezwanie do przedstawienia uchwały wszystkich członków Stowarzyszenia upoważaniających go do reprezentowania przed sądami administracyjnymi nie wynika z przepisów prawa, w tym regulaminu. Wobec powyższego zarządzeniem Sędziego z dnia 26 lutego 2025 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi przez nadesłanie pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania skarżącego przed sądami administracyjnymi zgodnego ze sposobem reprezentacji wynikającym z regulaminu Stowarzyszenia oraz do nadesłania regulaminu Stowarzyszenia. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu 19 marca 2025 r. W zakreślonym terminie skarżący złożył do akt sprawy jedynie pełnomocnictwo do reprezentacji Stowarzyszenia. Zatem skarżący nie wykonał prawidłowo wezwania Sądu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2025 r., następnie sprostowanym postanowieniem z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 16/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie pierwszym – odrzucił skargę; w punkcie drugim – zwrócił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, zatem legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. W przypadku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 prawa o stowarzyszeniach. W tych okolicznościach stwierdzić zatem należało, że wnoszący skargę w imieniu Stowarzyszenia r.pr. [...] powinien legitymować się pełnomocnictwem udzielonym przez wszystkich członków Stowarzyszenia, tymczasem ze złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa nie wynika czy Prezes zarządu jest osobą upoważnioną do reprezentacji Stowarzyszenia bowiem skarżący nie nadesłał regulaminu Stowarzyszenia, na który się powołał w piśmie z dnia 22 stycznia 2025 r. i o który był wzywany zarządzeniem Sędziego z dnia 26 lutego 2025 r. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło skarżące Stowarzyszenie zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art.. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy nieprzedłożenie uchwały podpisanej przez wszystkich członków Skarżącej upoważniającej radcę prawnego [...] do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi i wniesienia skargi nie było brakiem formalnym skargi, a Skarżąca przedstawiła wszelkie dokumenty, z których wynika umocowanie zarządu do udzielenia takiego pełnomocnictwa; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 41a ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniesienie przez pełnomocnika, umocowanego przez uprawniony Zarząd, w imieniu Skarżącej skargi do WSA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu oraz wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, w sytuacji gdy wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a pełnomocnik został umocowany należycie przez uprawniony podmiot. Wskazując na powyższe zarzuty zażalenia Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1923, dalej "ustawa nowelizująca") przyznała stowarzyszeniom zwykłym status tzw. ułomnych osób prawnych (art. 331 k.c.). Stowarzyszenie zwykłe posiada zdolność prawną, która jednakże podlega pewnym ograniczeniom wynikającym z art. 42 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261, dalej: "Prawo o stowarzyszeniach"). W związku z przyznaniem statusu tzw. ułomnych osób prawnych stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ nadzorujący, natomiast działa w oparciu o regulamin działalności, uchwalany przez osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe. Uchwalony regulamin działalności, zgodnie z art. 40 ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach powinien określać, m.in. przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednakże przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe ma ograniczony zakres umocowania wynikający z ustawy. Z treści art. 41a ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach wynika, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. A zatem, przedstawiciel stowarzyszenia może działać w sprawie sądowoadministracyjnej w jego imieniu, w tym wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie (por. postanowienia NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 105/17, sygn. akt II OZ 107/17). Wymóg ten dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu podejmowanych w imieniu stowarzyszenia zarówno przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe, jak i przez jego zarząd. Podnieść należy, iż ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1 – 5 Prawo o stowarzyszeniach jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi. Wola wszystkich członków stowarzyszenia w zakresie wniesienia w imieniu stowarzyszenia skargi winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. Jak stanowi art. 40 ust. 1b Prawo o stowarzyszeniach, każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna. W tym stanie rzeczy w przypadku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18). W związku z powyższym stwierdzić należy, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2018 r., II OSK 1157/17, Legalis). W tych okolicznościach stwierdzić zatem należało, że wnoszący skargę w imieniu Stowarzyszenia zawodowy pełnomocnik w osobie radcy prawnego powinien legitymować się pełnomocnictwem udzielonym mu przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Wskazać należy, że pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia w przedmiocie zasad reprezentacji wprawdzie powołuje się na § 14 zdanie drugie Regulaminu, jednak w aktach sprawy nie ma śladu Regulaminu Stowarzyszenia. Skarżące Stowarzyszenie, pomimo zarządzenia z dnia 26 lutego 2025 r., nie przedłożyło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie treści Regulaminu, tym samym i w tym zakresie nie uzupełniając braków formalnych skargi (pod rygorem odrzucenia skargi). Odnosząc się natomiast do złożonego do zażalenia wydruku ewidencji stowarzyszeń zwykłych to dalej nie usuwa to wątpliwości w przedmiocie pełnomocnictwa do wniesienia skargi. Widnieje tam wyłącznie informacja, że reprezentacją stowarzyszenia zwykłego jest Zarząd. Natomiast brak Regulaminu Stowarzyszenia uniemożliwia zbadanie sposobu reprezentacji strony skarżącej. Tym samym, skoro skarżące Stowarzyszenie, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie nadesłało wymaganych dokumentów, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji ani art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ani art. 41a ust. 2 Prawo o stowarzyszeniach, a tym samym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się zaś do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może on być uwzględniony, albowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., regulujące kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji.