III OZ 728/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Rejonowego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 października 2025 r., sygn. akt II SO/Kr 16/25 w sprawie z wniosku S.S. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Pismem z 27 marca 2025 r. S.S. ("wnioskodawca", "skarżący") złożył do Prokuratora Rejonowego [...] ("organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia wraz z uzasadnieniem. Pismem z 2 kwietnia 2025 r. organ w odpowiedzi na złożony wniosek poinformował, że udostępnianie żądanej informacji odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 46 ze zm., dalej "k.p.k."), zatem właściwym trybem do uzyskania dokumentów z akt sprawy jest wniosek o zapoznanie się z aktami, a nie wniosek o udzielenie informacji publicznej. Pismem z 20 maja 2025 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony 27 marca 2025 r. podnosząc w niej, iż organ nie udostępnił żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej w ustawowym terminie, a nadto nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, informując skarżącego o odmowie udostępnienia kopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia w drodze zwykłego pisma, co powoduje, że organ pozostaje w stanie bezczynności. Następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynął wniosek S.S. z 27 czerwca 2025 r. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Rejonowemu [...] za nieprzekazanie sądowi skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 24 października 2025 r., sygn. akt II SO/Kr 16/25, wymierzył Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...]grzywnę w kwocie 100 złotych za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organu, że z uwagi na wyłączenie trybu u.d.i.p. zastosowanie znajduje termin dłuższy, trzydziestodniowy, o którym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. Jednak z akt sprawy wynika, że i ten termin nie został zachowany. Skarga wpłynęła bowiem dnia 20 maja 2025 r., zaś została przekazana po upływie czterech miesięcy. Powody opóźnienia (wniesienie dwóch zażaleń na czynność zatrzymania) nie wyłączały możliwości przekazania samej skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz wyjaśnienia motywów późniejszego przesłania akt sprawy. Zauważyć należy, że opóźnienie było znaczne (ponad cztery miesiące), dlatego brak jakiejkolwiek aktywności organu w tym czasie należy ocenić negatywnie. W ocenie Sądu pierwszej instancji całokształt okoliczności przemawia za wymierzeniem grzywny, która spełni swoją funkcję represyjną i prewencyjną, stanowiąc dla organu sygnał, że takie postępowanie, jakkolwiek nie nosi znamion rażącego uchybienia przepisom prawa, nie powinno mieć miejsca. Sąd uznał, że w tych okolicznościach odpowiednia i wystarczająca będzie grzywna w wysokości 100 zł. Organ złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz jego wstrzymanie na zasadzie art. 196 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że wymierzenie mu grzywny było niedopuszczalne z uwagi na to, że zarówno Prokuratura, Prokurator Rejonowy jak i Prokuratorzy poszczególnych jednostek Prokuratury nie są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 3 p.p.s.a., co oznacza, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli działań Prokuratury jak i poszczególnych prokuratorów wchodzących w jej skład. Prokuratorzy nie wydają decyzji administracyjnych lub postanowień w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA w Krakowie wprost przyznał rację Prokuratorowi Rejonowemu [...], że w zakresie udostępniania akt postępowania karnego nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na tryb szczególny uregulowany w przepisach Kodeksu postępowania karnego. Z uwagi więc zarówno na ustrojowe usytuowanie Prokuratury i Prokuratorów poza strukturą organów administracji publicznej, a nadto wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie jakiego dotyczyła skarga na bezczynność, sąd administracyjny nie był uprawniony do dokonania kontroli sądowo - administracyjnej działań Prokuratora Rejonowego oraz do nałożenia na niego grzywny za naruszenie przepisów p.p.s.a. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. może zostać bowiem nałożona jedynie w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym lub sądowo - administracyjnym, na organ prowadzący to postępowanie. Z uwagi na powyższe wniosek o nałożenie na Prokuratora Rejonowego [...]winien podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ww. obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywnie tej nadano mieszany (dyscyplinująco-restrykcyjny) charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Okoliczność ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., a sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny bada jedynie terminowość przekazania skargi, a nie czy jest ona dopuszczalna. Takie stanowisko zostało potwierdzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. III OPS 1/23, w której wskazano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W konsekwencji organ, do którego złożono skargę na bezczynność w rozpoznaniu zawiadomienia jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestię, czy organ ten jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem/pismem strony, z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., można rozstrzygnąć dopiero podczas rozpatrywania skargi wniesionej w sprawie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażano w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 105/19 stwierdził, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Tym samym żadna z powoływanych przez organ okoliczność nie zwalniała go z obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 czerwca 2010 r. sygn. I OZ 495/10; 11 stycznia 2011 r. sygn. I OZ 996/10; 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 698/13, 15 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 454/18). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty organu dotyczące odrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny, w związku ze stwierdzeniem organu, że skarga jest niedopuszczalna, nie mogą odnieść skutku. Wymierzenie Prokuratorowi w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 100 zł należało uznać za prawidłowe. W sytuacji, gdy skarga wnioskodawcy, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z kilkumiesięcznym opóźnieniem (po ponad czterech miesiącach od jej złożenia) odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji art. 55 § 1 p.p.s.a. i oceny tej nie zmienia argumentacja Prokuratora podniesiona w zażaleniu. Jednocześnie podkreślić należy, że wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa, a można nawet powiedzieć, że symboliczna i wynosi jedynie 100 zł. Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Z tych względów powołane w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1, § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a oraz art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 3